IV SA/Wa 1270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. [...], dalej zaskarżona decyzja, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej SKO, po rozpatrzeniu zażalenia R. Spółki z.o.o. w D., dalej skarżąca, na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o uznaniu zarzutów skarżącej przedstawionych za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego w P. za nieuzasadnione, na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz.267), dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu. Pismem z 5 grudnia 2011 r. skarżąca zgłosiła zarzuty do prowadzonych przeciwko niej postępowań egzekucyjnych. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie wskazując, że objęta postępowanie egzekucyjnym należność nie jest w sposób ostateczny i nie podlegający ocenom instancyjnym ustalona. Orzeczenia organów I i II instancji dotyczące należności będących przedmiotem egzekucji zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej w takich okolicznościach wierzytelność jest sporna i dlatego nie można jej dochodzić. Rozpoznając zażalenie organ I instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że kwestionowana należność stanowi opłatę za korzystanie przez skarżącego ze środowiska. Organ ustalił, że 27 grudnia 2006 r. Z. Spółka z.o.o. w D. (obecnie skarżąca) wniosła na konto Urzędu Wojewódzkiego kwotę 358,299,44 zł ze wskazaniem "opł. środowiskowe 2003 i pół 2006 kwota główna" Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. orzekł o zaliczeniu ww kwoty na poczet zobowiązań o najwcześniejszym terminie płatności. Wpłata została zaksięgowana zgodnie z opisem na przelewie, jednakże z uwzględnieniem ograniczenia wynikającego z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.). SKO, po rozpoznaniu zażalenie skarżącej na to postanowienie, postanowieniem z [...] marca 2012 r. sygn. [...] utrzymało je w mocy. W związku z tym sporna należność została stwierdzona ostatecznym rozstrzygnięciem i nie zmienia tego fakt, że skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2012, poz. 1015 ze zm.), dalej p.e.a. egzekucja może być wszczęta jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Marszałek Województwa przesłał skarżącej upomnienie 13 września 2011 r, nr. upomnienia [...]. Skarżąca nie wykonała zobowiązania i w związku z tym zasadne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca. W uzasadnieniu skargi wskazała, że istota sprawy nie polega na ustaleniu czy postanowienie w sprawie nieprawidłowego zaliczenia dokonanej prze skarżącą wpłaty z tytułu opłaty środowiskowej jest ostateczne w administracyjnym postępowaniu instancyjnym ale czy może stanowić tytuł egzekucyjny uprawniający do wystawienia tytułu wykonawczego, wobec zaskarżenia takiego postanowienia i możliwość jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytułem egzekucyjnym może być tylko taka decyzja czy postanowienie, które w inny aniżeli w drodze postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przez k.p.a., sposób nie mogą być uchylone. Tylko dopiero wtedy roszczenie jest niewątpliwe i może być egzekwowane. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Postanowienie SKO utrzymujące rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w przedmiocie zaliczenia opłat zostało w wyniku skargi do WSA uchylone a po wydaniu kolejnego orzeczenia (aczkolwiek z innym uzasadnieniem) ponownie zostało zaskarżone do WSA. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie SKO w sposób rażący narusza prawo i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjny może być wszczęta gdy wierzyciel, po upływie terminu do wykonania zobowiązania przesłał dłużnikowi pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W tym postępowaniu skarżąca nie kwestionowała, że takie upomnienie zostało jej przesłane – co zresztą opisuje w uzasadnieniu organ. Przedmiotem sporu jest natomiast w ogóle możliwość prowadzenia egzekucji i wystawienia tytułu wykonawczego. W tym względzie skarżący twierdzi, że skoro kwestia co do sposobu zaliczenia wpłaty w wysokości 358 299,44 zł z 27 grudnia 2006 r. pozostaje w toku instancyjnym nie załatwiona, brak było podstaw do prowadzenia przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącej nie jest skuteczny. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (odpowiednio postanowień), wyrażoną w art. 16 k.p.a decyzje, od których nie służy odwołanie w toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu a wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (postanowienia): Przepisu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. nie stosuje się gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Pod pojęciem odwołania mieści się odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji a w przypadku gdy decyzja została w pierwszej instancji wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - art. 127 § 1 i 2 k.p.a.. Wydanie przez organ II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia jest równoznaczne z uznaniem, że decyzja jest ostateczna w toku instancji. Mówiąc inaczej, wydanie decyzji na skutek wniesienia odwołania pozwala na wykonania tej decyzji czy postanowienia. Przepisy te korespondują z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1207 ze zm.), w tym z art. 52 § 1 z którego wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść, co do zasady, po wyczerpaniu środków zaskarżenia czyli po wyczerpaniu przez stronę możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji czy to w formie odwołania, zażalenia lub złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - art. 52 § 2 p.p.s.a. Z kolei z art. 61 § 1 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego ich wykonanie w części lub całości, po spełnieniu określonych przesłanek – art. 61 § 2 k..p.a.. Także sąd, po wniesieniu skargi może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności – art. 61 § 3 p.p.s.a. Ze wszystkich tych uregulowań w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzja czy postanowienie organu II instancji, o ile nie wstrzymano jej wykonania, jest wykonalna a więc stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji, o ile przepisy te mają zastosowanie, a tak jest w tym przypadku. Jednakże w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze nr. [...] nie zostały wystawione na podstawie decyzji ani postanowienia. Jak wynika z ich treści podstawa prawna należności wynikała z deklaracji – art. 286 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r, Nr 25, poz 150 ze zm). Zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający ze środowiska w określonym w art. 285 ust. 2 i 4 terminie przedkłada marszałkowi województwa wykazy zawierające informacje i dane o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat (art. 287.1.). Do zobowiązań z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się przepisy ustawy o p.e.a., jeżeli wynikają one z wykazu o wysokości należnych opłat. Wykaz ten w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska nie uiścił należnej opłaty w wymaganym rozmiarze stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego dla dochodzenia należności, co wynika z art. 286 ust. 1c ustawy i art. 3a § 2 pkt 1 u.p.e.a. Składany przez podmiot korzystający ze środowiska wykaz stanowi, zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Ordynacji podatkowej, deklarację podatkową a ciążący z mocy prawa obowiązek – zobowiązanie podatkowe. Pamiętać należy także, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej jednakże nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym – co wynika z art. 29 § 1 ustawy p.e.a. Dłużnik może natomiast podnieść zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej którymi mogą być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności tego obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka, brak doręczenia upomnienia zobowiązanemu, o którym mowa w art. 15 § 1, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ, niespełnienie wymogów z art. 27 – stanowi o tym art. 33 ustawy p.e.a.. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutów nie wstrzymuje, co do zasady postępowania egzekucyjnego – co z kolei wynika z art. 35 § 1 tej ustawy. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności jest możliwe a decyzja w tym przedmiocie należy do organu egzekucyjnego, co wynika za art. 35 ustawy p.e.a. Decyzja ta poprzedzona jest zajęciem przez wierzyciela stanowiska co do zarzutów – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawodawca określił natomiast w art. 34 § 1a tej ustawy skutki jakie niesie za sobą fakt że zarzut zobowiązanego był lub jest przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym. W takim wypadku powstaje obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarżący kwestionuje sposób zarachowania przez organ wpłaconej 27 grudnia 2006 r. kwoty 358 299,44 zł. wywodząc, że przyjęta przez organ metoda zarachowania tej kwoty nie znajduje prawnego uzasadnienia. W sprawie zaliczenia na poczet zaległości podatkowych tej wpłaty toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Wydane zostały w tym przedmiocie postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r, utrzymane postanowieniem SKO w W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] następnie uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 19 czerwca 2012 r. sygn akt IV SA/WA 225/12. Następnie SKO w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr. [...] utrzymało ponownie postanowienie organu I instancji a WSA wyrokiem z 11 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. IV SA/WA 792/13 oddaliło skargę Skarżącego. Sprawa jest obecnie na etapie postępowania kasacyjnego (por. wyrok NSA z 18 marca 2010r. FSK 2007/09, Lex nr 596157). Wskazać należy, że istota powołanych wyżej uregulowań prawnych sprowadza się do tego aby nie toczyły się dwa tożsame postępowania gdyż mogłoby w takiej sytuacji teoretycznie dojść do wydania dwu rozstrzygnięć dotyczących tej samej kwestii i tego samego podmiotu. Taka sytuacja na gruncie zarówno prawa cywilnego jak i administracyjny jest niedopuszczalna. Kierując się tymi uregulowaniami prawnymi wierzyciel winien więc wydać postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu na podstawie art. 34 § 1a ustawy p.e.a. Wydając natomiast postanowienia o uznaniu zarzutów R. za nieuzasadnione organy obu instancji naruszyły wyżej powołany przepis art. 34 § 1a p.e.a. jednakże w ocenie sądu mimo błędnego sformułowania sentencji postanowienia brak jest podstaw do jego uchylenia tylko po to aby organ wydał postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Naruszenie to ma charakter czysto procesowy i nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podstawy do uchylenia aktu administracyjnego z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego możliwe jest gdy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji lub postanowienia. Uchylając sąd musiałby wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być prawdopodobnie merytorycznie inne (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012r. II OSK 1490/11, Lex 1286271). W istocie to w postępowaniu w przedmiocie zaliczenia na poczet zaległości podatkowych dokonanej wpłaty w kwocie 358 299,44 zł zostanie ostatecznie rozstrzygnięte czy istniały podstawy do wystawienia spornych tytułów wykonawczych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.