II SA/Gl 1174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Pismem z dnia 27 września 2012r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił K. O. o planowanej na dzień 10 października 2012r. kontroli stanu technicznego i użytkowania budynku Ośrodka "A" w U. Jednocześnie wskazał, że w kontroli winien wziąć udział K. O. osobiście bądź przez należycie ustanowionego pełnomocnika. W dniu 20 sierpnia 2012r. K. O. udzielił pełnomocnictwa dla "B" S.A. zarządcy obiektu do reprezentowania w czasie kontroli oraz do podpisywania i odbierania protokołów i decyzji pokontrolnych. W tym samym dniu K. O. jako prezes zarządu "B" S.A. upoważnił D. S. do reprezentowania użytkownika Ośrodka "A" oraz udzielania wszelkich wyjaśnień w trakcie kontroli przeprowadzanej przez PINB w terminie 30 sierpnia 2012r. W dniu 10 października 2012r. PINB w C. przeprowadził kontrolę na terenie Ośrodka "A" sporządzając z wykonanych czynności protokół. W dniu 11 października 2012r. K. O. upoważnił zarządcę obiektu w osobie jego przedstawiciela D. S. do reprezentowania w czasie kontroli prowadzonej przez PINB w tym do podpisywania i odbioru protokołu pokontrolnego. Wskazując również, że przedmiotowe upoważnienie jest potwierdzeniem upoważnienia z dnia 10 października 2012r. Pismem z dnia 9 stycznia 2013r. ( data wpływu 14 styczeń 2013r.) K. O. zwrócił się do PINB w C. o dostarczenie na jego adres kopii protokołu kontroli z dnia 10 października 2012r. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 73 § 1 i art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił K. O. przesłania kopii protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2012r. na terenie Ośrodka "A" zlokalizowanego na działce nr 1 w U. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art.73 § 1 i §1a strona ma prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, przy czym czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Kolejnym pismem z dnia 5 lutego 2013r. K. O. wniósł o dostarczenie tym razem uwierzytelnionego odpisu protokołu kontroli z dnia 10 października 2012r. Wskazując, że jako stronie postępowania niezbędna jest mu wiedza z przebiegu kontroli i ustalonego stanu nieruchomości. Nadto potrzebna jest mu również wiedza o obowiązkach i ich wypełnianiu opisana w treści protokołu. Wniosek uzasadnił stwierdzeniem, że nie uczestniczył w przedmiotowej kontroli i przebywa 500km od C. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w C. na podstawie art.74 § 2 i art.123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówił K. O. wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2012r. na terenie Ośrodka "A". W uzasadnieniu postanowienia wskazując, że jako strona postępowania K. O. żądając wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu ma obowiązek wykazania w tym ważnego interesu strony. Natomiast zdaniem organu nie zachodzi obiektywna niemożność przybycia strony do siedziby organu, albowiem strona prowadzi działalność gospodarczą w budynku Ośrodka "A" zlokalizowanym na obszarze właściwości PINB w C. Organ wskazał również, że nie stanowi ważnego interesu w rozumieniu art.73 § 2 k.p.a. chęć uzyskania uwierzytelnionego odpisu jedynie w celu zaznajomienia się z treścią tego dokumentu. Strona ma obowiązek wykazania ważnego interesu a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. O. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 74 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia wyłącznie na podstawie przepisów proceduralnych bez wskazania przepisów materialnych, art. 73 § 2 k.p.a. w zw. z art.10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu. Odwołujący się wskazał ponadto, że z wcześniejszej kontroli otrzymał uwierzytelniony odpis protokołu dzięki czemu mógł stwierdzić, że zostało w nim dopisane słowo które zmieniło ustalenia kontroli. Ponadto strona wskazała, że mieszka w odległości 500 km od siedziby organu i z tego powodu nie może się udać do siedziby organu zaznajomić się osobiście z treścią protokołu czy też sporządzić samodzielnie na podstawie akt notatek i odpisów. Takie stanowisko organu zdaniem odwołującego się uniemożliwia jego udział w postępowaniu. Nie zgadza się również z twierdzeniem organu, że może sobie ustanowić pełnomocnika bowiem przepisy nie nakładają na niego takiego obowiązku. Powołuje również orzeczenia sądów administracyjnych zgodnie z którymi ważnym interesem strony w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów musi być uzasadnione ważnym interesem strony, natomiast organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony zaistniał ważny interes strony. Zdaniem [...]WINB trudno uznać , że odległość miejsca zamieszkania strony od siedziby organu uniemożliwia skorzystanie z przewidzianej w art.73 § 1 k.p.a. w zw. z art.73 § 2 in initio k.p.a. możliwości. Organ zauważył również, że strona ustanowiła pełnomocnika do udziału w czynnościach kontrolnych w tym również do odbioru protokołu kontroli a zatem mogła ustanowić również pełnomocnika do przejrzenia akt postępowania i sporządzenia notatek i odpisów. Nie zgodził się również z zarzutem, że postanowienie organu I instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem bez znaczenia jest że organ powołał przepis prawa procesowego, skoro istnieje również przepis materialny stanowiący podstawę takiego rozstrzygnięcia. [...]WINB wskazał również, że powyższe rozstrzygnięcie nie zamyka stronie drogi do złożenia ponownego wniosku o ile należycie uzasadni ważny interes strony do jego uzyskania. Ze stanowiskiem takim nie zgodził się K. O. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie; - art. 74 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wyłącznie na podstawie przepisów proceduralnych, - art. 73 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż w niniejszej sprawie skarżący nie ma ważnego interesu dla domagania się wydania uwierzytelnionego odpisu z protokołu kontroli, - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w pominięciu zasady statuującej obowiązek przestrzegania praworządności w toku postępowania administracyjnego przez organy, - art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób pozbawiający uczestników zaufania do władzy publicznej, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie, przejawiające się w uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez odmowę wydania uwierzytelnionego odpisu z protokołu kontroli, - art. 32 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek ustanowić pełnomocnika w celu dokonania notatek lub odpisów z akt sprawy, podczas gdy ustanowienie pełnomocnika jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony i brak pełnomocnika nie może wpływać negatywnie na sytuację procesową strony. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że postanowienie [...]WINB-u zostało wydane bez podstawy prawnej wyłącznie w oparciu o przepisy proceduralne. Natomiast w jego ocenie interes ekonomiczny wynikający z odległości jaką musiałby przebyć do siedziby organu jest również ważnym interesem strony w rozumieniu art.73 § 2 k.p.a. Nadto wskazał że odmowa wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu kontroli podważa zaufanie obywateli do organów państwa i uniemożliwia mu czynny udział w postępowaniu którego jest stroną. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Kwestię udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), który wyodrębnia trzy stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organ obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania oraz po zakończeniu postępowania, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii i odpisów, przy czym sprawą otwartą jest zagadnienie stosowanej techniki sporządzania odpisów (własnoręcznie bądź za pomocą odpowiednich urządzeń, np. kserokopiarki, skanera). Czynności te są dokonywane zawsze w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu ( §1a). W myśl § 2, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnione jest to jej ważnym interesem. W przypadku wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych pism w formie dokumentu elektronicznego organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( § 3 ). Zasadnicza różnica unormowań zawartych w omawianym przepisie polega na tym, że art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronie, obok możliwości przeglądania akt także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia jej uprawnienia do własnej realizacji, zaś rola organu administracji publicznej kończy się tu na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek materiałów zawartych w aktach, wskazaniem miejsca w którym może się to odbywać oraz pracownika w obecności którego strona będzie korzystała ze swoich uprawnień. Natomiast, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., strona może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i to tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Jeżeli tak, to uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. ( por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1319/06, LEX nr 364669) Skarżący wnosił o sporządzenie przez organ administracji uwierzytelnionego odpisu protokołu kontroli z dnia 10 października 2012r. przeprowadzonej w należącym do niego Ośrodku "A" i przesłanie na adres jego zamieszkania. Uzasadniając swój ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionej kopii wskazał znaczną odległość miejsca zamieszkania od siedziby organu ( 500 km) oraz chęć czynnego udziału w postępowaniu, poprzez zapoznanie się z treścią ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli. W tym miejscu wskazać należy, że jednocześnie do udziału w czynnościach kontrolnych i odbioru protokołu kontroli udzielił pełnomocnictwa D. S. Skarżący nie podjął nawet próby zapoznania się z treścią protokołu w siedzibie organu od razu zakładając , że nie jest to możliwie z uwagi na odległość jaką musiałby przebyć. Mało prawdopodobnym wydaje się, że skarżący nigdy nie bywa w ośrodku którego jest właścicielem i którym zarządza będąc prezesem "B". Zatem w ocenie Sądu istnieje możliwość osobistego zapoznania się przez skarżącego z treścią protokołu, a odległość jego miejsca zamieszkania od siedziby organu nie stanowi ważnego interesu w rozumieniu art.73 § 2 k.p.a. Regułą powinno być samodzielne wykonywanie odpisów przez stronę zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. natomiast wydawanie odpisów uwierzytelnionych powinno mieć charakter wyjątkowy i tylko wówczas gdy strona wykaże, że ma w tym ważny interes. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu skarżący takiego interesu nie wykazał. Nie jest zatem uzasadnione aby z trudności komunikacyjnych a konkretnie odległości od siedziby organu wyprowadzić ważny interes strony, skoro strona miała możliwość dokonania tych ustaleń samodzielnie lub przez wcześniej ustanowionego pełnomocnika w siedzibie organu. W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. (II GSK 19/09, LEX nr 596684), iż jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem (już wcześniej zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Łd 770/96, niepubl.). Jednak skład orzekający nie podziela tego stanowiska i wskazuje, że budzi ono również wątpliwości w doktrynie, bo to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 324). Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienie strony do żądania uwierzytelnienia odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zapewne nie wprowadzałby dodatkowego wymogu, by strona uzasadniła, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując tym samym z jakichkolwiek ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów. Jednak takie ograniczenia, przez dodatkowe wymagania wprowadził, a skarżący ich w ocenie Sądu nie spełnił, co musiało skutkować niemożnością uzyskania uwierzytelnionego odpisu z akt administracyjnych i uznaniem zarzutu skargi naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. jako bezzasadnego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2063/10, LEX nr 1138055). W tym stanie rzeczy mając na uwadze powyższe rozważania należało również uznać za bezzasadne pozostałe zarzuty skargi, albowiem nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że nie wydanie uwierzytelnionego odpisu z akt administracyjnych pozbawia go możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy ma możliwość zapoznania się w każdym czasie z aktami prowadzonego postępowania o czym został pouczony i tylko z własnej woli nie korzysta z przysługującego uprawnienia. Fakt wskazywania przez organy możliwości ustanowienia pełnomocnika z czego w toku postępowania skarżący już korzystał, nie stanowi naruszenia art. 32 k.p.a. W żadnym wypadku organ nie twierdził, że na stronie spoczywa taki obowiązek. Z treści pism skarżącego wynika, że od ustanowionego pełnomocnika posiadał wiedzę na temat przebiegu i ustaleń wcześniej przeprowadzonej kontroli, dzięki czemu mógł zweryfikować ustalenia organu zawarte w treści protokołu. W trakcie kontroli w dniu 10 października 2012r. również uczestniczyła upoważniona przez skarżącego osoba, jednak tym razem skarżący twierdzi, że niezbędny jest dla niego uwierzytelniony odpis protokołu, aby uzyskać wiedzę na temat ustaleń dokonanych w trakcie przedmiotowej kontroli. Chybiony jest również zarzut wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. podczas gdy podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. Z powyższych względów należy uznać, że postanowienie organu odmawiające uwzględnienia wniosku K. O., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego nie naruszają obowiązujących przepisów, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).