II SA/Łd 899/13

Dnia 14 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 roku sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania T. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika akt administracyjnych decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku T. W., odmówił przyznania prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. O., argumentując, że T. W. nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W odwołaniu od tej decyzji T. W. wskazała, że świadczenie powinno być jej przyznane, ponieważ opiekuje się swoją matką i zrezygnowała z pracy by się nią zająć. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16a i art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazał brak spełnienia przez odwołującą przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że J. O. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 maja 2012 roku. Ustalony przez organ łączny dochód w 2011 r. wyniósł w przeliczeniu na osobę 552,34 zł miesięcznie. Nie przekracza to ustawowego progu dochodowego określonego na kwotę 623 zł. Przyznanie zatem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zależało od spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, a w szczególności przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma zapewnić dochód osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu (zakresie), który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Koniczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Z akt sprawy i dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że zatrudnienie T. W. ustało w dniu 12 czerwca 1993 r. Stosunek pracy został rozwiązany bez wypowiedzenia z powodu długotrwałej choroby pracownika. T. W. do 31 maja 2006 r. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Była również zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w okresie od dnia 22.03.2004 r. do dnia 30.05.2004 r. oraz od 14.07.2006 r. do dnia 30.04.2008 r. Strona ustaleń tych nie kwestionuje wskazując w swoim oświadczeniu z dnia 1 lipca 2013 r., że od 1 czerwca 2006 r. nigdzie nie pracowała. Decyzją z dnia [...] przyznano T. W. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (co wykluczało możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia). W tej sytuacji oceniając spełnienie przez odwołującą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki należało – w przekonaniu Kolegium - uwzględnić stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu II instancji, T. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, gdyż pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki i orzeczeniem o niepełnosprawności matki – J. O. upłynął znaczny okres czasu. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje również na to, by T. W. otrzymała ofertę pracy zarobkowej, z której zrezygnowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że T. W. zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie została zatem w przedmiotowej sprawie spełniona jedna z przesłanek pozytywnych, określonych w art.16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku. Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ograniczając możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Organ stwierdził, że nie kwestionuje, iż strona faktycznie sprawuje opiekę nad matką, jednak powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jednoznacznie określają przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy administracyjne nie mają możliwości orzekania w tych sprawach w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. W. wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 r. Skarżąca podniosła, że jest zmuszona zrezygnować z zatrudnienia, z uwagi na konieczność opieki nad matką, którą musiała się opiekować także zanim uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako córce osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej w 1993 r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawczyni niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od dnia 31 maja 2012 r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jej subiektywnym odczuciu - czemu dawała wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącej stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] którym matka skarżącej została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu jej zdrowia., skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nastąpiło od 31 maja 2012 r. Od tego dopiero momentu matka skarżącej stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego jej przez urząd pracy. Co więcej, okoliczność ta stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia [...], mocą której przyznano T. W. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (co wykluczało możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia). Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Analogiczne stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 599/13 ( LEX nr 1360568 ), w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 463/13 ( LEX nr 1343998 ). Ponownie rozpoznając sprawę organy winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. a.bł.