II SAB/Kr 190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-N. M.G. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek K.P. z dnia 21 czerwca 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego K.P. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej tj. wydania projektu budowy wodociągu o jaki skarżący wnioskował w piśmie z 21 czerwca 2013 r., domagając się udostępnienia żądanej informacji publicznej i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że Wójt Gminy K. nie udzielił mu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, a jedynie udzielił mu odpowiedzi na wniosek w piśmie z 26 czerwca 2013 r. W piśmie z 19 lipca 2013 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi w piśmie z 30 lipca 2013 r. organ odmówił wydania decyzji administracyjnej, a ponadto poinformował, że wniosek o wydanie projektu budowy wodociągu w miejscowości Dolany oraz części wsi J. uznał za skierowany do organu niewłaściwego. Skarżący wskazał, że projekt budowy wodociągu jest dokumentem znaczącym dla realizacji zadania publicznego przez Gminę K. w miejscowości D. i J. , stanowi informację publiczną i Gmina K. jako inwestor jest w jej posiadaniu. Wójt Gminy K. bezpodstawnie powoływał się na przepisy o ochronie praw autorskich projektanta, gdyż projekt budowy wodociągu jest dokumentem służącym realizacji zadania publicznego przez Gminę K. i został wytworzony na zlecenie Gminy K. , a udostępnienie projektu budowy wodociągu nie stanowi rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizacją dostępu do informacji publicznej na podstawie w/w ustawy. W ocenie skarżącego, w świetle przepisów prawa dotychczasowe czynności Wójta Gminy K. w przedmiotowej sprawie są zwłoką udzielenia posiadanej informacji publicznej lub zwłoką wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi. Organ podał, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem organ przesłał wniosek według właściwości, co jest zgodne zapisem art. 65 K.p.a. W orzeczeniu z 19 października 2011 r. o sygn. akt l OSK 1987/11 (publ. LEX nr 1069638) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w oparciu o przepisy innych ustaw. Zatem, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Tym samym skarżony organ nie był bezczynny. Z załączonych dokumentów wynika, że w piśmie z 30 lipca 2013 r. Wójt Gminy K. poinformował skarżącego o przekazaniu wniosków wg właściwości do Starostwa Powiatowego w P. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, póz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności organu administracji rozumieć należy taką sytuację, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że na organy władzy publicznej nałożony został obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Do organów władzy publicznej należy zaliczyć organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt gminy. W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii projektu budowy wodociągu w miejscowości D. oraz części wsi J . Wójt Gminy K. początkowo w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie projektu budowy będzie można uzyskać po pisemnej zgodzie autora projektu. Następnie w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź projektanta A. Sp. z o.o. w R. z dnia 11 lipca 2013 r. w którym wskazano, że spółka nie wyraża na powielanie opracowanego projektu budowlanego wodociągu. Podano w nim, że dokumentacja stanowi autorskie opracowanie firmy i zostało opracowane i przekazane gminie zgodnie z warunkami zawartej umowy w ilości wymaganej. Natomiast strony zainteresowane będą miały możliwość zapoznania się z dokumentacją na etapie uzyskiwania decyzji. Następnie zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2013 r. skarżący został poinformowany przez Wójta Gminy K. , że wniosek zgodnie z właściwością został przesłany do Starosty P. , który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym rozważenia wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia 21 czerwca 2013 r. było wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i czy na Wójcie Gminy K. ciążył obowiązek udostępnienia takiej informacji. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 8. 10. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, p[oz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r, II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Oznacza to, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz również te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie projekt budowlany sieci wodociągowej jest dokumentem w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne (w tym przypadku gmina) to należy uznać, że obywatelom przysługuje dostęp do materiałów wytworzonych na koszt gminy koniecznych do budowy wodociągu. Sprawa dotycząca wodociągu jako związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy. Przymiot informacji publicznej będą posiadać także takie dokumenty, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Dokumentem takim będzie więc również projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, który następnie organ architektoniczno-budowlany przedłożył celem uzyskania pozwolenia na budowę wodociągu. Ponadto należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w wyraźnie wskazanych tą ustawą sytuacjach. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Brak jest jednak podstaw prawnych do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie, a zatem i do zastosowania trybu przewidzianego w art. 65 k.p.a. Konkludując, Sąd uznał za zasadne zobowiązanie Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, wypada wskazać, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeżeli odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, wyłącza to dostęp do informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że art. 73 § 1 kpa stanowi regulację, która wyłącza stosownie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. l OSK 194/08, post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011r. sygn. l OSK 771/11, post. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2009r. sygn. II SAB/OL 20/09, post. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. II SAB/Lu 125/13). Uznano, że nie może strona, która w toku postępowania administracyjnego ma dostęp do akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy żądać udostępnienia informacji w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przysługują jej określone uprawnienia wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako stronie postępowania przysługuje jej prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania - art. 10 kpa. Skoro więc dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 kpa., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u,d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Wójt Gminy K. rozpatrując wniosek winien wziąć pod uwagę fakt, czy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego skarżącemu przysługiwał status strony, co oznaczałoby, że uzyskał on dostęp do całości akt sprawy, w tym również projektu budowlanego, w tym postępowaniu. Jednocześnie, sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącego, wręcz przeciwnie podjął działania, chociaż Wadliwe, mające na celu udzielenie skarżącemu informacji, poprzez po pierwsze zwrócenie się do projektanta o wyrażenie zgody na udostępnienie projektu, a następnie przekazanie wniosku do Starosty P. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie alt 200 p.p.s.a.