IV SA/Wr 608/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: skarżąca) utrzymano w mocy decyzję Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] 2013 r. nr [...], odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. ponownie odmówił jej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że przyznanie rodzicom (matce lub ojcu) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione jest od pozostawania przez matkę pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu. Kategoryczne sformułowanie przywołanych przepisów wyklucza co do zasady możliwość przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka rodzicom, jeżeli nie jest spełniony warunek pozostawania przez matkę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu bez względu na przyczyny niespełnienia tego warunku oraz bez względu na sytuację życiową rodziców dziecka. Dalej organ wskazał, że z zaświadczenia lekarskiego, ponownie przedstawionego przez skarżącą w dniu 24 maja 2013 r. wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży. Zgodnie z jej oświadczeniem, mimo rejestracji w dniu 30 grudnia 2011 r., lekarz nie chciał wystawić innego zaświadczenia. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podając, że jest ona dla niej krzywdząca, ponieważ lekarz nie chciała zmienić swego zaświadczenia twierdząc, iż nie interesuje jej data rejestracji, lecz data pierwszej wizyty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce, ojcu dziecka lub opiekunowi prawnemu oraz opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka - jednorazowo w wysokości 1.000 zł (ust. 3). Stosownie zaś do art. 9 ust. 6 ustawy, dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Według art. 9 ust. 7 ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W dalszej części podało, że w zebranym materiale dowodowym znajdują się zatem dwa zaświadczenia lekarskie z dnia [...] 2012 r. i [...] 2013 r., z których wynika jednoznacznie, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży. Ta okoliczność bezwzględnie wyklucza możliwość przyznania świadczenia, którego przyznanie - zgodnie z wolą ustawodawcy - jest warunkowane pozostawaniem pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży. Organy administracji nie mają kompetencji, aby w jakikolwiek sposób podważyć treść dokumentu sporządzonego przez lekarza. Skoro art. 9 ust. 7 ustawy stanowi, że pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, organy orzekające w przedmiocie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka muszą swe rozstrzygnięcie uzależnić od treści zaświadczenia lekarskiego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. nr 183, poz. 1234), formą opieki medycznej sprawowanej nad kobietą nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, są świadczenia zdrowotne udzielane w związku z ciążą w ramach: 1) podstawowej opieki zdrowotnej; 2) ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych; 3) leczenia szpitalnego. Trudno byłoby przyjąć, że data dokonania rejestracji celem umówienia wizyty mogłaby być uznana za datę udzielenia świadczenia zdrowotnego w którejś z ww. form. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzucając naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 15b ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 68 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podała, że nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminem oczekiwania na wizytę lekarską oraz odpowiadać za niekompetencję osób pracujących w przychodni [...], do której należy. Wskazała, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 50, poz. 301) odroczono obowiązek stosowania przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taki obowiązek został wprowadzony dopiero 1 stycznia 2012 r., kiedy to w stosunku do niej upłynął już ostatni dzień 10 tygodnia ciąży. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej ustawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka jest art. 9 ust. 6 ustawy stanowi, że świadczenie przysługuje, pod warunkiem, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 7 pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Art. 9 ust. 6 i 7 został wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 630 i nr 885 Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji). Z tej racji należy stwierdzić, że art. 9 ust. 6 ustawy wprowadza nieprzekraczalny termin poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu nie można zdaniem Sądu pominąć intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Wspierając się wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu art. 9 ust. 6 ustalaniu na ich podstawie prawa do świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za taką wykładnią przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają w ocenie Sądu także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Z tej racji należy przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 9 ust. 6 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią na tak wczesnym etapie, że jest w ciąży. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6. W tej sytuacji w ocenie Sądu wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Powyższy pogląd przedstawiony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 223/13 , w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W odwołaniu, jak i skardze skarżąca oświadczyła, że w dniu 30 grudnia 2011 r. dokonała rejestracji i nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminem oczekiwania na wizytę lekarską. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży, rejestrując się do poradni położniczo-ginekologicznej 30 grudnia 2011 r., a wizytę wyznaczono 10 stycznia 2011 r., okoliczność tę potwierdzają zaświadczenia lekarskie z dnia [...] 2012 r. i [....] 2013 r. Zdaniem Sądu organy powinny w takiej sytuacji wyjaśnić, czy skarżąca dołożyła należytej staranności rejestrując się do poradni położniczo-ginekologicznej dopiero 30 grudnia 2011 r., czy wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiły jej wcześniejszą rejestrację. Wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne, gdyż zdaniem Sądu moment, od którego kobieta ciężarna jest pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 ustawy rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, a więc od chwili rejestracji w właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. Szczególnie, że art. 68 ust 3 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne wyraźny obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. W powyższym stanie faktycznym przyjmując prokonstytucyjną wykładnię omawianych przepisów należy uznać, że rolą organów orzekających winno być wyjaśnienie okoliczności związanych na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.