II OSK 1240/14

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1563/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 400 (czterysta) zł oraz na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1563/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent W. w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. M. i PI. T. w W., zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia z [...] kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/11 uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że Kolegium orzekło w oparciu o art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 września 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. i odmówiło ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium w szczególności podniosło, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jed. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej "ustawa o drogach"). Wobec tego w opinii Kolegium nie było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2013 r. złożyła P. sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z dnia 11 września 2011 r., - art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie, - art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym, - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, - art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle czasu trwania postępowania w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy, - art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego, - art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, - art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że działki o nr ew. [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2013 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi, podzielając w sprawie stanowisko Kolegium. Także uczestnik postępowania M. Sp. z o. o. w piśmie procesowym z dnia 23 października 2013 r. podzieliła stanowisko Kolegium i podniosła, że działka o nr ew. [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, a działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na pisma uczestników postępowania P. sp. z o. o. w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2013 r. podniosła, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy B. realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. M. przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...] oraz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga P. sp. z o. o. zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I. instancji, uzasadniony jest zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, że w tym zakresie trafne jest twierdzenie P. sp. z o. o., że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. B., realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. M. przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...] oraz [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12, którego wytycznymi i stanowiskiem związane było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustawodawca nakazał, aby "teren", a nie "działka" inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Podczas analizy dostępu do drogi publicznej konieczne jest wzięcie pod uwagę definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem NSA pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymagało dokładnej analizy przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizy tej nie przeprowadziło w sposób prawidłowy, w dodatku wyciągając z niej nieprawidłowe wnioski. Doprowadziło to orzekający w sprawie Sąd do wniosku, że uzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie, oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie uzasadniony jest też w tym zakresie zarzut skargi co do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym. Sąd stanął na stanowisku, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie musi wykazywać się (żadnymi) prawami do gruntu, na którym pragnie realizować inwestycję. Z tej przyczyny uzasadniony jest zdaniem Sądu zarzut skargi co do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Uzasadniony jest również zarzut skargi co do naruszenia art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej. Zdaniem Sądu, analizowany teren posiada dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne. W konsekwencji Sąd I instancji uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z dnia 11 września 2011 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kolegium naruszyło również art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 59 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Sp z o.o. reprezentowana przez adw. T. K. wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w skardze: 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez niezamieszczenie w nim jakichkolwiek rozważań dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienia z jakich powodów WSA przyjął odmienne ustalenia faktyczne niż uczyniło to SKO w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., niewyjaśnienia z jakich powodów uznał zasadność wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, niedokonanie jakiejkolwiek wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie i niewyjaśnienie ich właściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, które w konsekwencji nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i dokonanej w nim oceny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż takie zredagowanie uzasadnienia wyroku uniemożliwia sformułowanie pod adresem Sądu I. instancji skutecznych zarzutów kasacyjnych; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a: a) w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na nieuwzględnienie w decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1008/11), podczas gdy Kolegium w rzeczywistości zastosowało się do wszelakich wskazań dotyczących dalszego prowadzenia sprawy zawartych ww. orzeczeniach; b) w zw. z art.107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a, art. 153 p.p.s.a i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. pomimo, iż uzasadnienie decyzji Kolegium jest zrozumiałe i pełne oraz uwzględnia wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy (ocenę prawną) wyrażone w wyrokach WSA i NSA; c) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. mimo, iż Kolegium nie uchybiło ww. przepisom postępowania; d) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. podczas gdy zmiana stanowiska Kolegium odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w stosunku do poprzednich rozstrzygnięć tego organu była całkowicie uzasadniona i nie mogła naruszyć art. 8 k.p.a.; e) w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. powołując się na okoliczność, że jej wydanie zmierza do przedłużenia postępowania podczas, gdy była to decyzja merytoryczna i reformatoryjna (a nie kasatoryjna), kończąca dodatkowo sprawę w administracyjnym toku instancji; 3. naruszenie art. 63 ust. 2 u.p.z.p przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy w decyzji Kolegium w żadnym wypadku nie został postawiony wymóg posiadania tytułu prawego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; 4. naruszenie art. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) (dalej: "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów") poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że każdy teren nieogrodzony, przez który można dostać się (wjechać) na sąsiednią nieruchomość i co do którego właściciel nie podjął widocznych działań mających na celu ograniczenie do niej dostępu, stanowi drogę wewnętrzną; 5. art. 59 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ocenie Kolegium planowana inwestycja kwalifikowana jako budynek biurowo-usługowy nie stanowi obiektu budowlanego oraz na wadliwym przyjęciu, że samo objęcie granicami inwestycji nieruchomości, na której nie są planowane jakiekolwiek budowle lub ich części, już z tego względu, że na innej nieruchomości objętej granicami tej samej inwestycji będzie znajdował się obiekt budowlany, pozwala na przyjęcie, że taka nieruchomość podlega zmianie zagospodarowania polegającej na budowie obiektu budowlanego; 6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.pz.p w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Skargę kasacyjną złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez r. pr. T. P. wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z art. 170 p.p.s.a., poprzez błędną ich wykładnię; 2. naruszenie art. 170 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargi kasacyjne P. Sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. B. K., wniosła o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo w tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I. instancji nie zamieścił w zaskarżonym wyroku jakichkolwiek rozważań dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd I. instancji nie odniósł się bowiem w sposób precyzyjny co do przyjętych przez niego rzeczywistych granic terenu inwestycji, jak również nie wyjaśnił dlaczego za zasadne uznał zarzuty skargi, w tym m.in. dlaczego przyjął, że działki o nr ew. [...] i [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Podnieść należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wypada zatem podkreślić, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowym m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14 wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Powyższego rodzaju uchybienia występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Podkreślić należy, że dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała okoliczność, iż przedmiotowe ustalenia warunków zabudowy było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2200/12 stwierdził, że ustalenie wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że te ustalenia są w sprawie sporne. Pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "uwzględniając wiążące wskazania, zawarte w wyroku NSA zapadłym w sprawie, Skład Orzekający, uznał, iż objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. M. i Pl. T., również działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, co prowadzi do konstatacji, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy". Biorąc zatem pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. jak również ww. rozstrzygnięcie Kolegium, Sąd I. instancji winien w pierwszej kolejności jednoznacznie odnieść się co do ustaleń w zakresie rzeczywistych granic inwestycji tj. czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew.[...] i [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej (z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona przedmiotowa inwestycja). Dopiero jednoznaczne stanowisko Sądu I. instancji w powyższym zakresie pozwoliłoby na jego instancyjną kontrolę. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd I. instancji nie wskazał dlaczego za zasadne uznał zarzuty zawarte w skardze. Brak jest m.in. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiekolwiek wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu działki ew. o nr [...] i [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednoznacznego odniesienia się do rzeczywistych granic inwestycji jak i brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skargi zostały uznane za zasadne stanowiło naruszenie przez Sąd I. instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku tj. braku rozważań co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie stanowiło w konsekwencji naruszenie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podnoszonego zarówno przez M. Sp. z o.o. jak również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Sąd I. instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem jednoznacznie odnieść się co do rzeczywistych granic terenu inwestycji a tym samym, czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew.[...] i [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu, że z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja. Ponadto Sąd I. instancji odnosząc się do zarzutów skargi winien dokładnie wyjaśnić motywy jakimi się kierował przy rozpoznawaniu sprawy. W związku z niewyjaśnieniem, przez Sąd I. instancji, powyższych okoliczności dotyczących ustaleń faktycznych brak jest możliwości do ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.