I OSK 603/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 845/13 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 845/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. zatrzymał A. C. prawo jazdy nr [...] w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. – prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny orzekł wobec A. C. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres dwóch lat. Odpis wyroku został przesłany Staroście G., który decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. W dniu [...] czerwca 2013 r. A. C. złożył w Starostwie Powiatowym w G. wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii nieobjętych zakazem orzeczonym przez sąd. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta G. odmówił wydania prawa jazdy kat. A, BE, C, CE, powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r., Nr 30, poz. 151 ze zm.), zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpoznaniu odwołania A. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że nie można wydać stronie uprawnień kategorii A, BE, C i CE, bowiem wyrokiem karnym orzeczono wobec niej środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres dwóch lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. C. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zarzucając organom naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.d. poprzez błędną wykładnię i odmowę wydania prawa jazdy w zakresie, w jakim nie został orzeczony zakaz sądowy; 2. art. 42 § 2 k.k. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 31 lipca 2012 r., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G., orzekającego wyłącznie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B 3. art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie treści postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wydanego wyroku, z którego wynikało, że orzeczony środek karny dotyczy wyłącznie pojazdów kat. B, przez co naruszony został słuszny interes skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania prawa jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 178 a k.k. Skarżący będąc w stanie nietrzeźwości kierował samochodem osobowym. Za ten czyn został skarżącemu wymierzony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, na podstawie art. 42 § 2 k.k.. Zgodnie z tym przepisem sąd orzeka zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji był w stanie nietrzeźwości. Zakaz wynikający z tego przepisu jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie czy zakaz obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Sąd Najwyższy wielokrotnie wyjaśniał, że taki zakaz powinien objąć przede wszystkim uprawnienie do prowadzenia pojazdu, przy którego prowadzeniu sprawca stworzył zagrożenie dla bezpieczeństwa w komunikacji. Zakaz taki mógłby dotyczyć więc tylko np. jazdy na rowerze albo tylko jedynej posiadanej kategorii prawa jazdy. Sąd zauważył, że w jednolitym orzecznictwie Sądu Najwyższego niejednokrotnie podkreślono, że ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji. Sąd wskazał, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B jest także wiążący dla właściwego starosty, ale w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.d., prawo jazdy określonej kategorii, innej niż B, nie może być wydane osobie w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Przepis ten, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma zastosowanie do kierowców ubiegających się po raz pierwszy o prawo jazdy danej kategorii, innej niż kat. B, w czasie trwania zakazu, jak i do kierowców posiadających już takie uprawnienia, wstrzymując możliwość ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego, orzeczonego co do pojazdów kategorii B (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013r., sygn. akt II SA/Rz 530/13, także WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2013r., sygn. akt II SA/Ol 754/13, publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, prawa jazdy innej kategorii, nie mogły się ubiegać o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. A, BE, C, CE, kiedy osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je swobodnie wykonywać. Zdaniem Sądu, oznaczałoby to nierówne traktowanie sprawców, którym orzeczono sądownie taki sam zakaz, a także byłoby to sprzeczne z ideą niedopuszczenia do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Uwzględniając zatem, że sąd karny orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w różnych stanach faktycznych, ustawodawca uregulował w art. 12 omawianej ustawy przypadki, kiedy prawo jazdy nie może być wydane w związku z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wbrew stanowisku skarżącego ust. 1 i 2 art. 12 ustawy o kierujących pojazdami nie wykluczają się wzajemnie. Ust.1 ustanawia zakaz wydawania prawa jazdy co do kategorii objętej zakazem sądowym, natomiast ust. 2 rozszerza ten zakaz na inne kategorie. Sąd podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, który ma charakter związany. Starosta nie mógł więc orzec wbrew temu przepisowi, który jednoznacznie zabrania wydawania uprawnień do kierowania pojazdami poszczególnych kategorii, w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.: 1. art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.d. polegające na odmowie wydania prawa jazdy w zakresie w jakim nie został orzeczony zakaz sądowy; 2. art. 42 § 2 k.k. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. orzekającego wyłącznie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych graniach nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze. zm.; zwana dalej u.k.p.) uznając, iż przepis ten ma zastosowanie nie tylko do osób ubiegających się po raz pierwszy o wydanie prawa jazdy określonej kategorii ale także do kierowców posiadających już określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten należy odnosić wyłącznie do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w dacie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Jeżeli więc o wydanie lub zwrot prawa jazdy określonej kategorii zwróci się osoba z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdu w zakresie tej kategorii, to organ będąc związanym art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest zobowiązany wydać decyzję odmowną. Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r., wobec A. C. środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 2 lat. Skarżący posiadał natomiast uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, BE, C, CE. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, a ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, prawo jazdy nie może być wydane w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E. Sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, uznał że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tak NSA w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniu powołanego wyroku. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia językowa i celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat. C i C+E). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, inne rozumienie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.d. prowadziłoby również do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy innej kategorii, nie mogłyby się ubiegać o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. kategorii A, C, D, gdy tymczasem osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je swobodnie wykonywać. Oznaczałoby to nierówne traktowanie sprawców, wobec których orzeczono sądownie taki sam zakaz, ale – co najważniejsze – byłoby to sprzeczne z celem przyjętych rozwiązań prawnych, jakim jest niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem, przez prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Zarówno przy interpretacji, jak i zastosowaniu w sprawie wymienionych przepisów należało mieć na względzie, że przepisy i zasady ruchu drogowego odznaczają się rygoryzmem służącym przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, a także tych kategorii o które się ubiegał, czyli kategorii A, B, BE, C, CE. Decyzja organów administracji konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny. Z wyroku sądu karnego wynika dla A. C. bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A, B, BE, C, CE, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym omawianą kwestię. Art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970, dalej jako: ustawa zmieniająca) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, o treści: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:". W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie". Z uzasadnienia projektu do ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1957) wynika, że proponowane zmiany mają na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, iż we wskazanym zakresie nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały. W świetle powyższych uwag, nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.d. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów uznając, iż znajdują one zastosowanie zarówno do podmiotu ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. NSA w składzie rozpatrującym tę sprawę pogląd ten podziela, a w związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 42 § 2 k. k., który został powiązany z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. bez wskazania tytułu prawnego tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie złamał powołanych przepisów prawa materialnego ani przez błędną ich wykładnię ani niewłaściwe ich zastosowanie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.