IV SA/Po 537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. O.-Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarżącej K. O.-Ch. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Wójt Gminy B. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 96 ust. 1 i art. 94 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) po ponownym rozpoznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z dnia 17 czerwca 2011 r., nr RGiRL.6831.2.12.2011 (dalej decyzja z 17 czerwca 2011 r.) zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie P. K. gm. B. stanowiącej własność W. Cz. (dalej wnioskodawca), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ I instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazał, że podaniem z [...] czerwca 2011 r. wnioskodawca zwrócił się do Urzędu Gminy B. o zatwierdzenie załączonego projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie P. K. gmina B., załączając wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt zatwierdził powyższy podział. Pismem z dnia 21 lipca 2011 r. K. O. – Ch., będąca właścicielką działki nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...], złożyła odwołanie od decyzji z 17 czerwca 2011 r. twierdząc, że została naruszona granica Jej nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) umorzyło postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt. IV SA/Po 1162/11 uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W wyniku powyższego wyroku Kolegium decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. nr SKO - 4212/55/12 uchyliło zaskarżoną decyzję z 17 czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na powyższą decyzję Kolegium, wnioskodawca złożył skargę do WSA. Postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 713/12 WSA odrzucił skargę wnioskodawcy, w wyniku czego decyzja z dnia 14 czerwca 2012 r. jest prawomocna. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji w K. o ocenę prac geodezyjnych w związku z podziałem działki nr [...] w obrębie P. K. Starostwo Powiatowe w K. pozytywnie oceniło wykonanie prac geodezyjnych. Jednocześnie organ I instancji zastrzegł, że strony mogą wnieść w odrębnym postępowaniu o dokonanie rozgraniczenia granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało przez K. O.-Ch. (dalej odwołująca), która zakwestionowała przebieg granicy pomiędzy działkami nr 190 i 189, wytyczony przez geodetę. Odwołująca zwróciła uwagę, że budynek gospodarczy znajdujący się na Jej działce, który stoi około 1,5 metra od granicy działki wnioskodawcy według istniejących dotąd granic, w chwili obecnej według mapy załączonej do decyzji o podziale działki nr [...] jest wrysowany częściowo poza granicami działki odwołującej, a na terenie działki dzielonej. Kwestia sporna wynikająca z ustalonego przez geodetę przebiegu granic wynosi około 30 m2 powierzchni. Odwołująca próbowała we własnym zakresie wyjaśnić przebieg granic nieruchomości w oparciu o stare mapy sprzed 1996 roku ale nie mogła ich uzyskać z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kaliszu. Według dokumentów istniejących w Archiwum Państwowym w K. działka nr [...] należąca do wnioskodawcy, wcześniej była własnością W. W. Powierzchnia tej działki wynosiła według wpisów w rejestrach gruntów w latach 1949-1967 w gminie G., później gromadzie O. W. a następnie gromadzie B. [...] ha, w tym [...] ha to działka leżąca obok działki odwołującej, a [...] ha to nieużytki położone w innym miejscu. Należy więc przyjąć, że działka wnioskodawcy powinna mieć obszar [...] ha. W decyzji z [...] stycznia 2013 r. działka wnioskodawcy ma powierzchnię [...] ha. W przypadku takiej różnicy w powierzchni dzielonej działki musiał zaistnieć konflikt na tle wytyczenia nowych granic pomiędzy działkami. Odwołująca zwróciła jednocześnie uwagę na brak wykonania przez organ I instancji wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt. IV SA/Po 1162/11. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że dokonany decyzją z [...] stycznia 2013 r. podział nieruchomości miał na celu wydzielenie siedmiu nowych działek od nr [...] do nr [...]. W ocenie SKO zatwierdzony ww. decyzją podział nieruchomości jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego naruszenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działką [...] stanowiącą własność odwołującej Kolegium wskazało, że organ I instancji wyjaśnił tę kwestię zwracając się do Starostwa Powiatowego w Kaliszu pismem z dnia [...] listopada 2011 r. z zapytaniem, czy w wyniku podziału działki nr [...] doszło do naruszenia granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...] i czy podział został wykonany przez geodetę zgodnie ze sztuką geodezyjną. W odpowiedzi na to zapytanie Starosta K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wyjaśnił, że przyjęcie granic nieruchomości nastąpiło zgodnie ze stanem prawnym nieruchomości który ustalany jest na podstawie danych pochodzących z księgi wieczystej nieruchomości oraz danych wykazanych w katastrze nieruchomości, a ponadto przy przyjęciu dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału przedmiotowej działki do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Kolegium zwróciło jednocześnie uwagę, że sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie w przypadku braku planu w świetle przesłanek określonych w art. 94 ugn, a ocena ta jest dokonywana w odniesieniu do dzielonej nieruchomości. Z uwagi na powyższe w postępowaniu podziałowym nie jest możliwe skonfrontowanie aktualnego stanu faktycznego władania z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania tak jak domaga się tego odwołująca. Zdaniem Kolegium odwołująca powinna zwrócić się z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granic sąsiednich nieruchomości, w celu określenia jaki jest zasięg prawa własności sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Skargę do WSA pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła K. O.-Ch. (dalej skarżąca), kwestionując decyzję z [...] marca 2013 r. Skarżąca w uzasadnieniu szczegółowo opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wyjaśniając, że w latach [...] ustalona została niekwestionowana, wyraźnie zaznaczona do dnia dzisiejszego granica pomiędzy działkami nr [...] i [...], wyznaczona miedzią polną i słupkami drewnianymi oraz fragmentami drewnianego ogrodzenia. Geodeta I. W. wytyczył granice pomiędzy działkami bez udziału skarżącej i z naruszeniem istniejącej dotąd granicy Jej działki. Zdaniem skarżącej, działka wnioskodawcy w latach 1949-1967 miała powierzchnię [...] ha. Na przestrzeni następnych lat rozrosła się ona do [...] ha. Różnica [...] m2 spowodowała, że przy wytyczaniu granic nieruchomości geodeta zabrał część działki nr 189, ażeby uzyskać powierzchnie [...] ha działki nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...]1 marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2013 r., o zobowiązanie wnioskodawcy do wystąpienia z podaniem o rozgraniczenie nieruchomości przed jej podziałem, ewentualnie o przyjęcie granic według dotychczasowego stanu posiadania i zmianę decyzji w sposób, który nie spowoduje zajęcia części działki skarżącej i należącego do Niej budynku (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] maja 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 10-13 akt sądowych). Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżąca pismem z [...] czerwca 2013 r. podkreśliła, że budynek gospodarczy znajdujący się na Jej działce stoi około 1,5 metra od granicy z działką wnioskodawcy. Skarżąca nie kwestionuje istniejącej od lat granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Granica ta została zmieniona przez wnioskodawcę przy podziale swojej działki (k. 29 akt sądowych). Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca oświadczyła, że granica pomiędzy Jej działką oraz działką wnioskodawcy jest sporna (k. 43 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] marca 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, które zainicjowane zostało podaniem wnioskodawcy z [...] czerwca 2011 r. o dokonanie podziału działki nr [...] położonej w obrębie P. K. gmina B.. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że wyrokiem z [...] marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1162/11, WSA uchylił decyzję SKO z [...] września 2011 r. o umorzeniu postępowania zainicjowanego wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie P. K. gm. B. stanowiącej własność wnioskodawcy. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wyjaśnił, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Zdaniem Sądu właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji dokonany podział dotyka jego praw właścicielskich. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, w którym skarżąca konsekwentnie podnosiła, że budynek gospodarczy znajdujący się na Jej działce, który stoi około 1,5 metra od granicy działki wnioskodawcy, według istniejących dotąd granic w chwili obecnej, według mapy załączonej do decyzji o podziale działki nr [...] jest wrysowany częściowo poza granicami jej działki, a na terenie działki dzielonej. Zdaniem WSA, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej okoliczności, a następnie poczynionym w tym względzie ustaleniom danie wyrazu w sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu wydanej decyzji, tak aby możliwe było zweryfikowanie stanowiska organu w tej kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu. Następnie zgodnie z treścią art. 107 §3 kpa organ administracji powinien przedstawić wyczerpująco powody podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd, tak samo jak organy obu instancji, pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w przedstawionym powyżej prawomocnym wyroku z dnia [...] marca 2012 r. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, lex nr 559604, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, lex nr 594756). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy obu instancji nie wyjaśniły jednak w sposób pogłębiony formułowanych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia granic Jej nieruchomości przy dokonywaniu podziału działki należącej do wnioskodawcy. Wyjaśnienie to nie zostało zamieszczone w piśmie geodety z [...] grudnia 2012 r., nr [...], w którym przedstawione zostały jedynie kwestie dotyczące procedury dokonywania podziału nieruchomości w oparciu o przepisy rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. 2004 r., nr 268, poz. 2663 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.). W piśmie tym nie zostały zamieszczone jakiekolwiek wyjaśnienia dotyczące zarzutów podnoszonych przez skarżącą, co do których organy obu instancji w ogóle nie zajęły stanowiska. Z kolei powołanie się przez Kolegium na jeden z wyroków NSA, z którego wyprowadzony został następnie wniosek, że "w postępowaniu podziałowym nie jest możliwe skonfrontowanie aktualnego stanu faktycznego władania z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania tak jak domaga się tego odwołująca", w niniejszej sprawie nie mogło znaleźć zastosowania, ze względu na związanie Kolegium oceną prawną oraz wiążącymi wskazaniami zawartymi w przedstawionym powyżej wyroku z dnia [...] marca 2012 r. Mając na uwadze powyższy wyrok, którego treścią związany był również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wobec podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia granicy Jej nieruchomości, w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniał spór graniczny pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jeżeli granice są sporne, to w przypadku braku możliwości ich stwierdzenia w sposób określony w §6 i 7 rozporządzenia z 2004 r. podział nieruchomości powinien zostać zawieszony do czasu rozstrzygnięcia sporu granicznego, skoro jednym z istniejących elementów podziału jest odniesienie się do istniejących granic nieruchomości. Skoro bowiem istotne dla dokonania podziału jest odniesienie się do istniejących granic nieruchomości, to wydzielanie działek bez rozstrzygnięcia sporu o granice nieruchomości powoduje, że po rozstrzygnięciu takiego sporu granice wydzielanych działek mogą ulec zmianie, co z kolei może spowodować, że wydzielonych działek nie będzie można zagospodarować zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, U.g.n. Komentarz, Warszawa 2013, s. 645, E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do u.g.n., lex/el.). W niniejszej sprawie ze względu na zaistniały spór o granicę nieruchomości organy obu instancji powinny były rozważyć zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie podziału działki nr [...], a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że to skarżąca powinna z takim wnioskiem wystąpić. Sporny charakter przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżącej i wnioskodawcy uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości należącej do wnioskodawcy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu prawnego skarżącej. Niezależnie od powyższej kwestii, rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Sąd miał na uwadze, że organ I instancji w nieprawidłowy sposób sformułował sentencję decyzji z 7 stycznia 2013 r., naruszając art. 104 §2 i art. 107 §1 kpa. Wójt w podjętym rozstrzygnięciu utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2011 r., nr [...], która wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Kolegium mocą decyzji z [...] czerwca 2012 r., nr [...], na co zwrócił uwagę sam organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2013 r. Wójt nie mógł utrzymać w mocy decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Poza tym, rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, jak stanowi o tym art. 138 §1 pkt 1 kpa może zostać wydane przez organ odwoławczy, a nie organ I instancji. Z tego powodu decyzja z [...] stycznia 2013 r. nie zawierała również wszystkich niezbędnych elementów składowych, które powinna uwzględniać decyzja o podziale nieruchomości, co miało wpływ na jej wykonalność. Uchybienie to nie zostało w ogóle dostrzeżone przez Kolegium, stając się tym samym również błędem popełnionym przez ten organ. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił decyzję z 11 marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 7 stycznia 2013 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w sposób pogłębiony odnieść się do zarzutów podnoszonych w sposób konsekwentny przez cały czas trwania niniejszego postępowania przez skarżącą. W przypadku uznania, że rozstrzygnięcie uwag zgłoszonych przez skarżącą nie jest możliwe w postępowaniu, którego przedmiotem pozostaje dokonanie podziału nieruchomości wnioskodawcy, organ I instancji powinien rozważyć potrzebę zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu o przebieg granicy pomiędzy działkami nr 189 i 190. Wójt powinien mieć również na uwadze, że w sprawie o podział nieruchomości powinien wydać decyzję co do meritum sprawy, nie odwołując się do treści rozstrzygnięcia, które już nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, na którą złożył się jedynie zwrot uiszczonego wpisu od skargi, stosownie do §2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). AW