V SA/Wa 1751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz E. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. J. (dalej: "Skarżący") wniesionej w dniu 27 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes Agencji") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. (dalej: "Dyrektor Oddziału") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmawiająca udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakteriiEHEC Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 11 lipca 2011 r. skarżący złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Ł. "Wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC". We wniosku zadeklarował, iż w okresie od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (dalej: "rozp. z 21 czerwca 2011"), tj. od 22 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. zrealizował działania dotyczące "nie zbierania" ogórków (kod CN 07070005), przez bronowanie, na powierzchni 0,10 ha. W dniu 15 lipca 2011 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola w zakresie działań związanych z "niezbieraniem". W "Raporcie z kontroli po złożeniu wniosku o wsparcie" potwierdzone zostało, iż w dniu 26 czerwca 2011 r. zostały zniszczone ogórki objęte wsparciem, o którym mowa w RK 585/2011, na powierzchni 0,10 ha pod tunelami foliowymi, poprzez bronowanie broną talerzową. Decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r., Dyrektor Oddziału odmówił skarżącemu udzielenia wsparcia z tytułu "nie zbierania" z powierzchni 0,10 ha. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2011 r., Nr [...], Prezes Agencji, nie kwestionując prawidłowości przeprowadzonego niszczenia uprawy ogórków, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jednoznacznie stwierdzając, iż skarżący dokonując operacji "nie zbierania" w dniu 26 czerwca 2011 r. nie spełnił warunków określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw, tzn. nie powiadomił dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania o zamiarze dokonania czynności "niezbierania", najpóźniej na dzień przed jej dokonaniem. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. (V SA/Wa 2473/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo i nie był kwestionowany przez skarżącego. Niezbieranie zostało przez skarżącego dokonane w dniu 26 czerwca 2011 r. w wymagany sposób i na potwierdzonej powierzchni upraw. W tym dniu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw, przy czym udzielenie wnioskowanego wsparcia uregulował § 4 tego rozporządzenia. Wskazywał on warunki niezbędne do otrzymania dofinansowania. Sąd wskazał, iż skarżący warunki te spełnił. Dokonał niszczenia w sposób i w terminie między 26 maja a 30 czerwca 2011 r. – wskazanych w Rozporządzeniu Wykonawczym Komisji (UE) Nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającym tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 18 czerwca 2011 r.) oraz dokonał powiadomienia właściwego organu. Sąd podkreślił, iż konstrukcja § 4 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż zamierzeniem ustawodawcy było rozdzielenie warunków, których spełnienie jest niezbędne do uzyskania wsparcia (ust. 1 pkt 1 i 2) od obowiązku obciążającego osobę (organizację) występującą o wsparcie powiadomienia właściwego organu o zamiarze dokonania niszczenia. Obowiązek ten określony został w § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r. a celem powiadomienia było wyeliminowanie mogących powstać nieprawidłowości w procesie niszczenia upraw. Zakreślając termin "najpóźniej na dzień przed" dokonaniem czynności ustawodawca nie ustanowił sankcji za jego niedopełnienie, skutkujących odmową udzielenia wnioskowanego wsparcia. Wskazał, iż skarżący w dniu 11 lipca 2011 r. powiadomił właściwy organ o dokonanym 26 czerwca 2011 r. niszczeniu a więc z uchybieniem terminu wynikającego z § 4 ust. 2 rozporządzenia obowiązującego od dnia 22 czerwca 2011 r. Jednakże wobec złożenia wniosku o wsparcie wraz z powiadomieniem o dokonanym "nie zbieraniu" została przeprowadzona kontrola, która potwierdziła prawidłowość dokonanej czynności tak co do rodzaju uprawy, jej powierzchni i metody zniszczenia ogórków. Tym samym cel kontroli, którym jest stwierdzenie czy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do otrzymania wsparcia określone w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw został osiągnięty. W ocenie Sądu organ jednoznacznie wyjaśnił, iż skarżący spełnił warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011, a także dokonał "nie zbierania", tzn. przeprowadził na uprawie ogórków (kod CN 07070005) zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu produktów pochodzących z tej uprawy do gleby. Sąd wskazał, iż termin z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 czerwca 2011 r. jest terminem porządkowym i tak potraktował go organ kierując w dniu 15 lipca 2011r. kontrolę do gospodarstwa skarżącego, pomimo powiadomienia o dokonaniu ,,nie zbierania" dopiero we wniosku o wsparcie. Tym samym uchybienie terminu dla "powiadomienia", który jest terminem instrukcyjnym, nie może skutkować odmową wsparcia w oparciu o § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw. W dniu [...] czerwca 2012 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wydał decyzję Nr [...] w której uchylił decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Oddziału umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie przedmiotowego wsparcia, wskazując, że zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011, wsparcie nie może zostać przydzielone, jeżeli działanie, którego dotyczył wniosek nie zostało zgłoszone Komisji Europejskiej do dnia 18 lipca 2011 r., a ponadto całość płatności związanych z udzieleniem wsparcia powinna zostać udzielona najpóźniej do dnia 15 października 2011 r. Podniósł, iż z uwagi na upływ terminów wskazanych w przepisach w/w rozporządzenia, po stronie organu pojawiła się obiektywna niemożność przyznania wsparcia ze środków UE. Jednocześnie organ podkreślił, że wobec braku środków, czyli wobec braku przedmiotu, o którym można było rozstrzygnąć, w zaistniałej sytuacji mógł jedynie umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji decyzją z [...] października 2012 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż postępowanie administracyjne wszczęte przez E. J. stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaistniały w jego trakcie przeszkody, które nie pozwalają już na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Podkreślił, iż wsparcie jest udzielane, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu Komisji nr 585/2011. Z uwagi jednak na upływ terminów wskazanych w art. 7 i 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 585/2011 niemożliwym staje się dochowanie wymogu polegającego na zgłoszeniu Komisji wniosku Skarżącego. Zdaniem organu brak możliwości dochowania przedmiotowych wymogów oznacza, że postępowanie wszczęte przez E. J. stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie istnieją podstawy do merytorycznego zakończenia sprawy. Niezgłoszenie do Komisji Europejskiej danych wnioskodawcy zgodnie z w/w art. 7, jak również zakończenie terminu wypłaty wsparcia, o którym mowa w art. 8 w/w rozporządzenia prowadzi do konieczności umorzenia postępowania. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2688/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W ocenie Sądu dostępność środków na przyznanie wsparcia nie jest elementem stanu faktycznego w powszechnym rozumieniu. Konstrukcja reguł przyznawania pomocy nie pozwala także przyjąć aby dostępność środków była okolicznością, która rzutuje na rozpoznanie co do istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem ubiegającego się o dofinansowanie. Dostępność środków nie jest bowiem elementem materialnego stosunku prawnego o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. Ustalenie czy środki są dostępne nie mieści się w przedmiocie tego postępowania. Tymczasem bezprzedmiotowość skutkującą umorzeniem postępowania rozpatrywać należy wyłącznie w odniesieniu do sprawy w której postępowanie się tyczy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Agencji zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzje Dyrektora Oddziału z [...] sierpnia 2012 r. i odmówił udzielenia skarżącemu wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W uzasadnieniu podniesiono, że wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw było udzielane, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U. UE L 160 z dnia 18.06.2011 r., str. 71 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 rozp. państwa członkowskie do dnia 18 lipca 2011 r. zobowiązane były przekazać Komisji informacje o łącznych ilościach wycofanych z rynku, łącznej powierzchni, której dotyczyło "nie zbieranie" lub "zielone zbiory", oraz wnioski o ogólną kwotę wsparcia Unii odpowiadającą działaniom dotyczącym wycofania i nie zbierania. W odniesieniu do działań dotyczących wycofania, nie zbierania i zielonych zbiorów, które nie zostały zgłoszone zgodnie z niniejszym ustępem, nie przyznaje się wsparcia Unii. Art. 8 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 stanowi, że do czasu ustalenia współczynnika przydziału, o którym mowa w art. 7 ust. 3, właściwe organy państw członkowskich nie dokonują wypłat. Zapewniają one dokonanie wszelkich płatności do celów niniejszego rozporządzenia najpóźniej do dnia 15 października 2011 r. Brak zgłoszenia do KE danych wnioskodawcy zgodnie z w/w art. 7, jak również zakończenie terminu wypłaty wsparcia stanowi istotną przeszkodę uniemożliwiającą organowi przyznanie wsparcia ze środków UE. Na dzień przedkładania KE informacji o ilości wycofanych z rynku owoców i warzyw tj. na dzień 18 lipca 2011 stanowisko Agencji Rynku Rolnego było takie, że skarżący nie spełniał warunków do otrzymania wsparcia, zatem kwota zgłoszona przez wnioskodawcę nie została zgłoszona do KE i w konsekwencji brak jest środków , które mogłyby być przeznaczone na wypłatę wsparcia dla tego wnioskodawcy. Dodatkowo Prezes Agencji podkreślił, że kwestia faktycznego dokonania przez skarżącego zniszczenia uprawy warzyw nie stanowiła przedmiotu sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, gdyż odmowa przyznania wnioskodawcy wsparcia nastąpiła z innej przyczyny – braku środków. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 i 2 rozp. z 21 czerwca 2011 polegające na niesłusznym uznaniu, że brak zawiadomienia przewidzianego w ust. 2 nie pozwala na stwierdzenie, że uprawa została zniszczona 2. rażące naruszenie § 2, 4, 5 i 10 rozp. z 21 czerwca 2011poprzez uznanie, że brak wypłaty wsparcia do dnia 15.10.2011 r. powoduje obiektywna niemożność przyznania wsparcia ze środków UE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz.270), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że sprawa z wniosku skarżącego o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC już dwukrotnie była przedmiotem rozważań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sąd uchylił dwie kolejne decyzje Prezesa Agencji. W pierwszym wyroku sąd stwierdził, że skarżący spełnił warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011, a także dokonał "niezbierania". W tym stanie rzeczy uchybienie instrukcyjnego terminu "dla powiadomienia", nie może skutkować odmową wsparcia w oparciu o § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwcA 2011 R. W kolejnym wyroku sąd uchylił decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na brak środków na udzielenie wsparcia podnosząc w uzasadnieniu, że: "dostępność środków nie jest elementem materialnego stosunku prawnego o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie". Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, tak samo jak organy obu instancji, pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w przedstawionych powyżej prawomocnych wyrokach. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, lex nr 559604, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, lex nr 594756). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ wyrokiem z 14 marca 2012 r. został zobligowany do uznania, że skarżący spełnił warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011 a także dokonał czynności "niezbierania". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że kwestia faktycznego dokonania przez producenta warzyw zniszczenia uprawy nie stanowiła przedmiotu sprawy rozpoznanej przez organ odwoławczy. W zaskarżonej decyzji organ pominął kwestie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania wsparcia, zajął się natomiast wyłącznie kwestią upływu terminu, w którym możliwe było zgłoszenie do Komisji Europejskiej kwoty wsparcia, o którą wnioskuje skarżący. W ten sposób organ ominął wytyczne określone w wyroku 14 marca 2012 r. Należy pamiętać, że elementem stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżący spełnił warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011 a także dokonał "niezbierania". Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika dopiero prawo do otrzymania wsparcia. Punktem spornym w niniejszej sprawie od początku było ustalenie stanu faktycznego, tego ustalenia zabrakło w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że na dzień składania zgłoszeń do KE stanowisko Agencji było takie, że skarżący nie spełniał warunków do przyznania wsparcia. W żaden sposób natomiast organ nie wyartykułował, czy jego stanowisko w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania wsparcia uległo zmianie. Wyrażenie stanowiska w tym zakresie jest istotne z punktu widzenia umożliwienia skarżącemu uzyskania chociażby rekompensaty czy odszkodowania za nieprawidłowe działanie organu, jeśli nie jest już możliwe otrzymanie wsparcia, które Skarżącemu przysługiwało. Organ administracyjny zobowiązany będzie więc do wykonania wytycznych i wskazań zawartych w poprzednich wyrokach stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i określić w decyzji, czy skarżący spełnił warunki określone w rozporządzeniu 585 /2011 oraz czy dokonał czynności "niezbierania". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego od Prezesa Agencji Rynku Rolnego zwrot kosztów postępowania sądowego, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi