III SA/Lu 807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B. na uchwałę Rady Gminy Księżpol z dnia 23 października 2013 r. nr XLIII/194/2013 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Księżpol na rzecz T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F.K., K. N., S. R. i M. B. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. Rada Gminy Księżpol, działając na podstawie art. 18 w związku z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy - Gminy Majdan Stary. Uchwałę podjęto w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. mieszkańcy Gminy Księżpol w liczbie 19 osób (dalej: inicjator referendum), powiadomili Wójta Gminy Księżpol o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy Księżpol referendum na wniosek mieszkańców w sprawie podziału Gminy Księżpol, poprzez wydzielenie nowej gminy – Gminy Majdan Stary. Jednocześnie zwrócili się z wnioskiem o udzielenie pisemnej informacji o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy Księżpol potwierdził otrzymanie powiadomienia. Z kolei pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformował inicjatora referendum o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańców Gminy Księżpol informację o przedmiocie i treści zamierzonego referendum poprzez ogłoszenie na tablicach ogłoszeniowych oraz ogłoszenie informacyjne w tygodniku NOWA Gazeta Biłgorajska. Dnia [...] września 2013 r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy Księżpol pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Listy zawierały 960 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 545 osób). Zawarte we wniosku pytanie referendalne brzmiało: "Czy jest Pan/Pani za podziałem Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy – Gminy Majdan Stary, obejmującej obszary miejscowości Majdan Nowy, Majdan Stary, Rogale, Stary Lipowiec, Nowy Lipowiec, Kulasze, Cegielnia-Markowicze, Gliny oraz Sołectwo Zanie?". W dniu [...] września 2013 r. Wójt przekazał wniosek Przewodniczącemu Rady Gminy Księżpol. Natomiast pismem z dnia [...] września 2013 r. Wójt zwrócił się do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Lubelski wezwał Wójta Gminy Księżpol do wskazania liczby mieszkańców w obu gminach po projektowanym wydzieleniu gminy oraz wysokości dochodów podatkowych przypadających na mieszkańca obu gmin po podziale, co też Wójt uczynił. Uchwałą nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. Rada Gminy Księżpol odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy - Gminy Majdan Stary. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że nie była zdolna do powołania komisji do oceny wniosku mieszkańców, nie powiodły się bowiem dwie próby powołania komisji: pierwsza z powodu braku chętnych do pracy w komisji, druga - z powodu braku quorum wymaganego do podejmowania uchwał. Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, jest możliwe tylko wówczas gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W ocenie Rady Gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum na wniosek mieszkańców, który nie podlegał ocenie, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, skoro ustawodawca nałożył obowiązek dokonania oceny takiego wniosku przed podjęciem uchwały. Rada Gminy podniosła również, że nie uzyskano analizy Wojewody Lubelskiego, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo wystąpienia o taką analizę przez Wójta Gminy w dniu 26 września 2013 r. Brak możliwości oceny wniosku przed podjęciem uchwały, w szczególności brak możliwości oceny, czy wniosek jest zgodny z przepisami ustawy oraz brak analizy, stanowiły w ocenie Rady Gminy przesłanki do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K., W. S., K. B., J. H. K., J. R., J. A. T., K. P. S., J. A. K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. oraz M. E. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty oraz art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wszelkie ustawowe wymogi oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zdaniem skarżących działania Rady Gminy Księżpol oraz innych organów są wyrazem uporczywego uchylania się od realizacji ustawowych obowiązków oraz działania wbrew przepisom prawa i idei samorządności. Inicjator referendum dopełnił wszelkich obowiązków, nałożonych na niego przepisami regulującymi procedurę referendalną. W ocenie skarżących, wykładnia literalna art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym prowadzi do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli zostały spełnione określone w nim przesłanki. Żadne inne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odrzucenia wniosku mieszkańców w tej sprawie. Rada Gminy odrzucenie wniosku uzasadnia niepowołaniem komisji do oceny wniosku, czyli własną biernością w realizacji ustawowego obowiązku. Jak wynika z analizy protokołów z sesji Rady Gminy Księżpol nr XLI/2013 z dnia 1 października 2013 r. i nr XLII/2013 z dnia 9 października 2013 r. o niepowołaniu komisji, a w konsekwencji o odrzuceniu wniosku przesądziły argumenty nienormatywne, odnoszące się do celowości przeprowadzenia referendum i ewentualnych skutków pozytywnego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli również, że należy przyjąć w drodze domniemania istnienie pozytywnej analizy Wojewody Lubelskiego w kwestii proponowanego podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie nowej gminy - Gminy Majdan Stary. Domniemanie takie uzasadnia również fakt, że opinia Wojewody, sporządzona w ramach pierwszej procedury referendalnej, była opinią pozytywną. W konsekwencji wniosek inicjatora referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem w tym sprzecznych z art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Księżpol wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu, brak oceny wniosku przez komisję, o której mowa 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, uzasadnia, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Skoro podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum jest możliwe tylko w przypadku, gdy wniosek spełnia łącznie dwie przesłanki, tj. spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, wystarczy tylko niezaistnienie jednej z tych przesłanek, by uzasadnione było podjęcie uchwały w sprawie odrzucenia wniosku. Zdaniem Rady Gminy Księżpol, brak powołania komisji oznacza, iż nie został sprawdzony podstawowy wymóg stawiany wnioskowi, tj. konkretna liczba podpisów pod wnioskiem. Już sam fakt braku oceny oznacza, iż wniosek nie spełnia wymogów ustawy. Spełnianie wymogów ustawowych wniosku nie może być oparte na samym przekonaniu inicjatora. W odniesieniu do zarzutu bezczynności i uchylania się od obowiązku w powołaniu komisji Rada Gminy wskazała, że podjęte zostały działania w celu powołania komisji. Wszyscy jednak radni (z wyjątkiem jednego), a więc również ci popierający ideę referendum, odmówili pracy w komisji. Rada podniosła również, że przeszkodę w uwzględnieniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi brak analizy Wojewody Lubelskiego w kwestii proponowanego podziału Gminy Księżpol. Organ wskazał również, że w Gminie Księżpol przeprowadzano już referendum sprawie podziału gminy i zapewniono mieszkańcom możliwość wyrażenia swojej woli i zdecydowania w tej sprawie. Referendum to nie jednak ze względu na frekwencję miało mocy wiążącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Księżpol nr XLIII/194/2013 z dnia 23 października 2013 r. o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Księżpol poprzez wydzielenie z Gminy Księżpol nowej gminy - Gminy Majdan Stary. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy uzasadnione było odrzucenie przez Radę Gminy wyżej wymienionego wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum z powodu braku oceny tego wniosku przez komisję, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), w sytuacji gdy komisja nie została powołana przez Radę Gminy Księżpol z przyczyn niezależnych od wnioskodawców. Zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Z art. 4c ust. 1 u.s.g. wynika natomiast możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego reguluje powołania wyżej ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami. W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego pochodził od mieszkańców i dotyczył podziału Gminy Księżpol. Stosownie do art. 11 ust. 1a ustawy o referendum lokalnym z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać, poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym). Następnie w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4. W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15 ustawy o referendum lokalnym). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku inicjator referendum spełnił wszystkie wymogi formalne wynikające z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o referendum lokalnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. powiadomił właściwy organ o zamiarze przeprowadzenia referendum, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się do właściwego organu – Wójta Gminy Księżpol o podanie liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania. Inicjator referendum podał, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców Gminy, przedmiot zamierzonego referendum, w sposób i w formie, określonej przez przepisy ustawy o referendum lokalnym i zebrał podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego - w przepisanym terminie 60 dni od dnia powiadomienia. Następnie inicjator referendum przekazał Wójtowi pisemny wniosek z dnia [...] września 2013 r. o przeprowadzenie referendum. Po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy. Komisja bada wniosek przede wszystkim pod względem formalnym. Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym). W niniejszej sprawie Rada Gminy Księżpol odrzuciła wniosek z tej przyczyny, że nie powołała ze swego składu komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Zadaniem komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym jest sprawdzenie wniosku i ocena, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Rada Gminy Księżpol nie dokonała oceny wniosku i nie powołała komisji z przyczyn natury technicznej, całkowicie niezależnych od inicjatorów referendum. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała, odrzucająca wniosek z powodu niepowołania komisji narusza przepisy ustawy o referendum lokalnym. Rada gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Podkreślić należy, że komisja nie ma władczych uprawnień. Nie jest ona odrębnym od rady gminy organem. To rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku jako całości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Rozstrzygając sprawę, rada gminy kieruje się spełnieniem wymogów formalnych przez inicjatorów referendum, oceniając je głównie na podstawie stanowiska komisji badającej wniosek. Nie jest jednak związana stanowiskiem tej komisji. Rada gminy ma możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów ustawowych. Podstawowymi kryteriami oceny są elementy wniosku ściśle określone w ustawie. Ponadto rada zobowiązana jest ocenić, czy wniosek o przeprowadzenie referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Rada samodzielnie ocenia, czy nie zachodzi sprzeczność z prawem powszechnie obowiązującym. W świetle przytoczonych unormowań organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może odmówić oceny wniosku i następnie odrzucić go z tej przyczyny, że tej oceny nie dokonano. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Księżpol zawartym w odpowiedzi na skargę, że już sam fakt braku oceny oznacza, iż wniosek nie spełnia wymogów ustawy. Przed dokonaniem oceny wniosku nie można w żadnym wypadku twierdzić, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy, skoro wymogi ustawy nie były w ogóle analizowane. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, ponieważ wniosek został odrzucony z przyczyn nie wynikających z ustawy. Ponownie należy podkreślić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może odrzucić wniosku, jeżeli spełnia on wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W niniejszej sprawie w sytuacji braku możliwości powołania komisji do sprawdzenia wniosku, obowiązkiem Rady Gminy Księżpol jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego było sprawdzenie wniosku i jego ocena. Odnosząc się do kwestii braku analizy wojewody, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g., stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zagadnienie to ma drugorzędne znaczenie, bowiem stwierdzenie braku analizy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 4c ust. 3 u.s.g. referendum, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy: 1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.); 2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4. W myśl art. 4c ust. 4 u.s.g. analizy, o której mowa w ust. 3, dokonuje właściwy wojewoda. W związku z tym, że ustawa o referendum lokalnym nie reguluje kwestii przeprowadzenia analizy przez wojewodę, sięgnąć należy do przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Z art. 89 ust. u.s.g. wynika natomiast, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Stosownie do treści art. 18 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 943/12, analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 18 ustawy o referendum lokalnym nie uwzględnia zmiany wynikającej z przepisu art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis określający termin dla rady gminy na podjęcie uchwały musi być rozumiany zgodnie z celem regulacji wprowadzonej w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. Możliwe są tu dwie interpretacje. Według pierwszej termin na dokonanie przez wojewodę wymaganej analizy jest krótki (14 dni), mieści się zatem w terminie 30 dni przewidzianych dla rady gminy na podjęcie odpowiedniej uchwały w przedmiocie referendum). Zgodnie natomiast z drugą interpretacją, termin wyznaczony dla wojewody jako organu od działania którego zależy ważność rozstrzygnięcia rady, jest terminem odrębnym, liczonym według zasad ustalonych w przepisie art. 89 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie (vide wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 943/12). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za dopuszczalne przyjęcie domniemania, przewidzianego w art. 89 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. NSA zauważył wprawdzie, że mogą zrodzić się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zastosowania instytucji domniemania w przypadku analizy wymaganej przed podjęciem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, bowiem musiałoby się to wiązać się z przyjęciem, że projektowane referendum nie budzi zastrzeżeń wojewody i wyniki analizy są pozytywne, doszedł jednak do przekonania, że w sytuacji, gdy kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą do Rady Ministrów, przyjęcie istnienia pozytywnej analizy wojewody w drodze takiego domniemania należałoby uznać za dopuszczalne. Należy również zauważyć, że przepis art. 4c ust. 3 stanowi, że referendum nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin oraz gdyby gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce. Przepis ten określa zatem przeszkodę do przeprowadzenia referendum. Brak wiedzy o takiej przeszkodzie, w szczególności brak odpowiedzi wojewody, wymaganej zgodnie z art. 89 u.s.g. daje podstawę do przyjęcia domniemania, że przeszkoda ta nie zachodzi. Uznać zatem należy, że skoro o dokonaniu podziału gminy nie przesądza ani uchwała o przeprowadzeniu referendum, ani pozytywny wynik referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, bowiem kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.g., do Rady Ministrów, uzasadnione jest stanowisko, że w przypadku, gdy wojewoda nie dokonuje analizy w ustawowym terminie 14 dni, zachodzi domniemanie, że wynik analizy jest pozytywne. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 ustawy na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustawowy wymóg oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję oraz analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej oceny i analizy, nie jest takim wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera c) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składa się uiszczony przez stronę wpis w kwocie 300 zł, kwota 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym oraz kwota 17 zł poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.