I OSK 1026/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 256/13 w sprawie ze skargi R.C. na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Skarżący R.C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.09.2013 r., zarzucił Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie bezczynność polegającą na: 1. Nieudostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...].04.2013 r. 2. Niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z powyższym żądał skarżący stwierdzenia bezczynności wskazanej spółki w zakresie udostępnienia żądanej we wniosku z dnia [...].04.2013 r. informacji publicznej. Skarga zawierała także żądanie zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę, R.C. wskazał, że wnioskiem z dnia [...].04.2013 r. zwrócił się do Tauron Dystrybucja SA w Krakowie m.in. o udostępnienie dokumentów, w tym decyzji administracyjnych dotyczących posadowienia, budowy, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na stanowiących własność skarżącego działkach nr [...] – położonych w Z., gmina P., województwo opolskie. W odpowiedzi na powyższy wniosek, wnioskodawca otrzymał od Tauron Dystrybucja SA – pismo z dnia [...].05.2013 r. Z pisma tego wynikało, że przedsiębiorstwo przesyłowe odmawia udostępnienia żądanych dokumentów, twierdząc, że nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto wskazano, że żądanie R.C. dotyczy wyłącznie jego interesu prywatnego i zmierza do ustalenia ryzyka procesowego, z jakim powinna liczyć się osoba domagająca się wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości i ustalenie służebności przesyłu. Skarżący podał także, iż do Tauron Dystrybucja SA wystosował pismo z dnia 23.05.2013 r., które zawierało ponowne żądanie udostępnienia wskazanych wyżej informacji. Pismem z dnia 9.07.2013 r. Tauron SA poinformował skarżącego, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15.05.2013 r. R.C. wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak również w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź na skargę złożył Tauron Dystrybucja SA w Krakowie Oddział w Opolu. Pismem z dnia 23.12.2013 r. (k. 105) Prokurator Rejonowy Kraków Śródmieście-Wschód zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 9.01.2014 r. Prokurator wniósł o uwzględnienie skargi R.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 256/13 uwzględnił skargę. Na wstępie Sąd wskazał, że wniosek Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie o przekazanie niniejszej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu jest pozbawiony podstaw. Zauważył bowiem, iż właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje art. 13 par. 2 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zatem, siedziba wskazanego przez skarżącego organu (podmiotu) przesądza o właściwości miejscowej sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie należy Sąd spostrzegł, że R.C. w skardze kierowanej do sądu wskazał - jako podmiot pozostający w bezczynności - spółkę akcyjną działającą pod firmą "Tauron Dystrubucja S.A.". Siedziba tej spółki znajduje się w Krakowie, co jednoznacznie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (k. 29 a.s.). Oznacza to, iż właściwym do rozpoznania skargi R.C. z dnia 16.09.2013 r. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd ten zauważył przy tym, że nie ma związku z kwestią właściwości miejscowej sądu administracyjnego, podnoszona przez Tauron Dystrybucja S.A. argumentacja, iż oddział tej spółki znajdujący się w Opolu, prowadził ze skarżącym korespondencję w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Spółka wskazywała, że oddział ten jest właściwy do załatwienia wniosków (spraw) odnoszących się do jego właściwości miejscowej, co rzutuje na właściwość sądu administracyjnego. Oceniając tę argumentację należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 25 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Opolu jest jednostką organizacyjną Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie. Nie jest uprawnione utożsamianie oddziału spółki z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie p.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który w obrocie prawnym działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział spółki nie posiada bowiem odrębnej od samej spółki (macierzystej) osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża oddziału w zdolność sądową. Zdaniem WSA zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013 r., poz. 672) oddział przedsiębiorcy to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Uznać więc należy, że działalność gospodarczą w ramach oddziału prowadzi przedsiębiorca, który ten oddział utworzył. Oddział taki, znajduje się pod zwierzchnim kierownictwem ośrodka głównego spółki i, co należy podkreślić, nie posiada odrębnej od przedsiębiorcy podmiotowości prawnej, a przez to zdolności sądowej. W kontekście powyższego, prawidłowo zdaniem Sądu został wskazany adresat skargi (Tauron Dystrybucja SA w Krakowie), a w konsekwencji prawidłowo określony został także właściwy do jej rozpoznania sąd administracyjny. Z tego względu należało oddalić wniosek o stwierdzenie niewłaściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Oceniając istotę skargi, Sąd wskazał, że rozważenia w kontrolowanej sprawie wymagało, czy dokumenty żądane przez R.C. od Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie we wniosku z dnia 9.04.2013 – stanowią informację publiczną oraz, czy wskazana spółka akcyjna – jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do powyższych zagadnień Sąd zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). W świetle powołanego przepisu nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego kopie decyzji administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym obejmującym budowę urządzeń energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącego – posiadają status informacji publicznej. Stanowisko to nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/2007; LexPolonica nr 2054145 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011; LexPolonica nr 3937797). Odnosząc się natomiast do kwestii, czy Tauron Dystrybucja SA w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej WSA podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873). Mając powyższe na uwadze, ocenić zatem należało, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. W powołanym orzeczeniu NSA zauważono, że – zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd podzielił WSA. W tej sytuacji Sąd uznał, że Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie był podmiotem, zobowiązanym – co do zasady – do załatwienia wniosku R.C. z dnia 9.04.2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W tej sprawie, spółka nie kwestionowała okoliczności, iż wnioskowaną informację "posiada". Świadczy o tym stanowisko wyrażone w pismach kierowanych do pełnomocnika strony skarżącej. W piśmie z dnia 15.05.2013 (k. 14) przedsiębiorstwo energetyczne uzasadniało odmowę udostępniania żądanych dokumentów okolicznością, iż nie jest podmiotem publicznym, oraz tym, iż informacje zawarte w dokumentach dotyczą interesu prywatnego wnioskodawcy. Natomiast w odpowiedzi na skargę (k. 61 a.s. i 5 odpowiedzi), Tauron Dystrybucja SA wprost podał, że jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej lokalizacji urządzeń energetycznych. Argumentował jednak, iż analizowana sprawa "nie stanowi sprawa publiczna", co zwalnia adresata wniosku od udzielania odpowiedzi w trybie u.d.i.p. W sprawie tej bezsporne jest przy tym, że do dnia wydania wyroku, Tauron Dystrybucja SA nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 9.04.2013 r. w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. (por. art. 10, art. 16, art. 17 tej wymienionej). Powinna zatem spółka albo udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. Kierowane pisma do skarżącego w toku postępowania poprzedzającego złożenie skargi, nie spełniają tych wymogów i nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Tym samym WSA stwierdził, że Tauron Dystrybucja SA, dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku. Sąd nie podzielił zawartych w odpowiedzi na skargę argumentów strony przeciwnej. Przede wszystkim Sąd stwierdził, w kontekście wyżej przedstawionych wywodów, iż okoliczność, że Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej w spółce Tauron Dystrybucja SA – nie wpływa na konieczność rozpoznania wniosku skarżącego dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Zobowiązane bowiem do udzielenia informacji publicznej są także inne, niż władze publiczne, podmioty, które wykonują zadania publiczne. Jak już wskazano, nie ulega wątpliwości, że spółka Tauron Dystrybucja takie zadania realizuje. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), zobowiązał Tauron Dystrybucja SA w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w sprawie z wniosku R.C. z dnia 9.04.2013 r. (punkt 1 sentencji wyroku). W pkt II sentencji, sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, spółka informowała R.C. (w pismach z dnia 15.05.2013r. oraz z dnia 25.06.2013 r.) o swoim stanowisku w tej sprawie i zmierzała do jej wyjaśnienia i załatwienia. Nadto, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było jednoznaczne i oczywiste, że Tauron Dystrybucja S. A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zważywszy że nie jest ona organem władzy publicznej. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła w niej wyrokowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 oaz art. 4 ust. 1 (pkt 1-5) u.d.i.p. przez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjna R.C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p., wskazać należy, iż kwestia ta wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie i ukształtowała się w tej materii jednolita linia orzecznicza. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne Sąd uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 816/13). Niesporna w judykaturze jest także kwestia zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, dystrybucji czy sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 1754/13). A zatem Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. (I OSK 642/13) wyjaśniono przy tym, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż skoro Skarb Państwa nie posiada w spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Przesądza o tym art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przedmiotu wniosku, podnieść wypada, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Kwestię tę wyjaśniono już Spółce w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2013 r. (I OSK 642/13) oraz w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. (I OSK 1078/14). Tym samym przyjąć należało, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną (wiążą się z kwestią przesyłu energii, tj. zadaniem publicznym), a zatem zarzuty skargi kasacyjnej także w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Spółce można było przypisać bezczynność, skoro nie załatwiła Spółka wniosku w terminie i trybie określonym w u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.