II OSK 707/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/13 w sprawie ze skargi Z.M. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2013r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Z.M. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.M. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2013 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego planowanej inwestycji przy ul. [...] dz. ew. [...]/6 obręb [...] w Piastowie dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a k.p.a. i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jest inwestorem działającym na sąsiedniej działce. Zdaniem organu, skarżący posiada jedynie interes faktyczny w sprawie. Postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzającego również dokumentacje projektową budynku opracowaną z uwzględnieniem uzgodnień dokonanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast na etapie realizacji inwestycji w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, skarżący posiada jedynie interes faktyczny. Jednocześnie organ wskazał, że nie dokonując uzgodnienia dokumentacji projektowej rzeczoznawca nie dopuścił się naruszenia prawa, stanowiącego o wadliwości dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, akceptując stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił szeroko przesłanki zastosowania art. 61a k.p.a., a także omówił kwestie związane z interesem prawnym jako przesłanką uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez organy administracji. Wskazał, że skarżący "jest sąsiadem" planowanej inwestycji, a ponadto jego zamiar inwestycyjny koliduje z kontrolowaną inwestycją. W sprawie pozwolenia na budowę skarżący posiada przymiot strony, jednak na etapie realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, posiada on jedynie interes faktyczny, a więc jest tylko zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy związanej z uzgodnieniem przeciwpożarowym. W ocenie Sądu I instancji, brak interesu prawnego skarżącego jest na tyle oczywisty, że organ mógł skorzystać z art. 61a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy wskazanych wyżej przepisów. W ocenie skarżącego, naruszenie to polegało na błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony oraz przyznania mu interesu prawnego w sprawie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego dla inwestycji. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Organ nie zbadał odległości pomiędzy inwestycją skarżącego, a inwestycją Spółki. Obie inwestycje będą stanowić zabudowę pierzejową, a więc ściany budynków będą się stykać, więc ewentualny pożar może narazić na bezpośrednią szkodę skarżącego po zrealizowaniu przez niego inwestycji na jego działce. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. W ocenie skarżącego organy nie ustosunkowały się do wniosków skarżącego wskazanych w zażaleniu z 15 marca 2013 r. oraz piśmie uzupełniającym z 26 marca 2013 r. Po trzecie, art. 106 § 3 i art. 113 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2699/12, którym uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 2012 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że uzgodnienie przeciwpożarowe powinno być podważone w innym, odrębnym postępowaniu. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137) w związku z § 12 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030). Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w zakresie zatwierdzenia projektu przedmiotowej inwestycji pomimo, że szerokość placu manewrowego przy drodze, poziom nachylenia i szerokość drogi pożarowej nie zostały zachowane w stosunku do wymiarów wskazanych w rozporządzeniu z 16 czerwca 2003 r. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z § 238 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także w związku z § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych oraz terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów w zakresie "nieunieważnienia" przez organ odwoławczy projektu budowlanego, pomimo, że "teren rekreacyjny", zaprojektowany na dachu budynku planowanej inwestycji, na wysokości 25 m, przeznaczony do korzystania dla 462 osób, będzie posiadał tylko jedno wyjście ewakuacyjne. Ponadto nie zakwalifikowano tego terenu jako powierzchni ZL II, dla której przepisy prawa przewidują zachowanie warunków technicznych. W ocenie skarżącego, doprowadziło to do "nieunieważnienia" projektu budowlanego, pomimo, że projektowana inwestycja zagraża życiu ludzi. Skarżący podkreślił, że w przypadku ewentualnego pożaru budynku, na parkingu (poziom -1) nie zostały przewidziane wyjścia ewakuacyjne w odpowiedniej odległości. Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z § 2 i § 4 rozporządzenia, przez brak "unieważnienia" przez organ odwoławczy projektu budowlanego, pomimo, że jego zatwierdzenie 30 stycznia 2012 r. nastąpiło w oparciu o nieaktualny stan prawny tj. na dzień 6 lipca 2009 r., a rozporządzenie zostało znowelizowane z dniem 14 sierpnia 2009 r. Obecnie § 4 rozporządzenia przewiduje konieczność uzgodnienia budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. W ocenie skarżącego, doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, które obowiązuje od 7 czerwca 2010 r. Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Po ósme, art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. przez jego zastosowanie. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej jako "Prawo budowlane") przez przyjęcie, że skarżącemu, jako właścicielowi działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie przysługuje przymiot strony postępowania uzgodnieniowego, Po drugie, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, na skutek wyroku w obrocie prawnym pozostaje wadliwe uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, narażając tym samym własność skarżącego na zniszczenie na skutek pożaru lub wybuchu. Po trzecie, art. 38 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 178, poz. 1380). W ocenie skarżącego, na skutek wyroku w obrocie prawnym pozostaje wadliwe uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, narażając tym samym życie i zdrowie obywateli. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyznaczonej granicami skargi kasacyjnej, ma odpowiedź na pytanie, czy w postępowaniu w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania. Konsekwencją odpowiedzi na to pytanie jest ocena, czy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a., była zgodna z prawem. Już na wstępie należy zaznaczyć, że wydane przez organ I instancji na podstawie art. 61a k.p.a. rozstrzygnięcie i stwierdzenia, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym w sprawie, determinowało zakres oceny Sądu I instancji, ograniczając tę ocenę jedynie do badania sprawy w tych granicach. Oznacza to, że Sąd I instancji nie oceniał zarzutów i kwestii związanych z zasadnością uzgodnienia przeciwpożarowego, ponieważ nie będąc związany granicami skargi był związany granicami sprawy, a na obecnym etapie postępowania sprawa dotyczy jedynie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, a nie zgodności z prawem samego uzgodnienia. To z kolei oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się jedynie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących interesu prawnego skarżącego i możliwości domagania się przez niego wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące dokonanej przez Sąd I instancji oceny (czy też raczej jej braku) w zakresie zgodności z prawem uzgodnienia przeciwpożarowego, były przedwczesne i z tej przyczyny nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi jeden z dokumentów, który jest dołączany przez inwestora do wniosku o wszczęcie postępowania i w sprawie wydania decyzji pozwolenie na budowę. Uzgodnienie projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w tych przypadkach, gdy wynika to z przepisów prawa budowlanego, stanowi wymóg podlegający kontroli w czasie prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niespełnienie tego wymogu może spowodować wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego jak i pozwolenia na budowę. Z kolei unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło nową okoliczność faktyczną, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, jak również unieważnienie tego uzgodnienia, w sposób bezpośredni wpływa zarówno na toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jak i może wpływać na postępowania, które zostały już zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też przymiot strony w postępowaniu o unieważnienie dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego powinien przysługiwać podmiotowi, który jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r., II OSK 623/13). Powyższe oznacza, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a k.p.a., a ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji nie była trafna. Stąd też na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżącemu, jako właścicielowi działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, nie przysługuje przymiot strony postępowania uzgodnieniowego. Na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty kasacyjne. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Ponadto skarżący powiązał ten zarzut z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które dotyczą ustaleń stanu faktycznego sprawy, a na obecnym etapie postępowania stan faktyczny nie był kwestionowany, natomiast sporny był interes prawny skarżącego, którego źródłem jest przepis prawa materialnego. Powołane w tym samym zarzucie przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze ustrojowym, które wyznaczają granicę kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny o charakterze procesowym dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. Nietrafny był także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 113 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2699/12. Brak jest podstaw do przeprowadzana odrębnego postępowania dowodowego z dostępnego i znanego Sądowi I instancji z urzędu wyroku wydanego w innej sprawie skarżącego i przez inny skład orzekający tego Sądu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod ochrony przeciwpożarowej oraz w związku z § 12 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych, jest zarzutem przedwczesnym, ponieważ odnosi się do zgodności z prawem przedmiotowego uzgodnienia, a jak już wyżej wskazano kwestia ta nie była jak dotąd przedmiotem oceny. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z § 238 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w związku z § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych oraz terenów, a także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z § 2 i § 4 cytowanego rozporządzenia. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a., są częściowo uzasadnione. Wprawdzie Sąd I instancji błędnie stwierdził, że w sprawie organ I instancji miał podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a. i w związku z tym oddalił skargę, natomiast nie oznaczało to, że Sąd I instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP są zbyt daleko idące i jako takie nie podlegały uwzględnieniu. Jedynie w wyjątkowych przypadkach błędna interpretacja przepisów dokonana w sprawie przez Sąd I Instancji może być oceniana w kategoriach naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 38 Konstytucji RP. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Uznając, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 200 p.p.s.a.