II SA/Łd 934/13

Dnia 2 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku J. F., odmówiło dokonania zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] nr [...], orzekającej o: uchyleniu decyzji Burmistrza R. z dnia [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji demontażu pojazdów, zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu produkcji paliwa alternatywnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 1298 położonej w R. przy ul. A oraz o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w/w decyzją z dnia [...] Burmistrz R. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji demontażu pojazdów, zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu produkcji paliwa alternatywnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 1298 położonej w R. przy ul. A. Po rozpatrzeniu odwołań złożonych od tejże decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] [...] orzekło o: uchyleniu decyzji Burmistrza R. z dnia [...] i określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2013r. J. F. wystąpił o zmianę wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie zwiększenia ilości odpadów poddawanych procesom przetwarzania - odzysku w istniejącym zakładzie produkcji paliwa alternatywnego. Do wniosku złączona została m. in. Karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia. Kolegium dodało, że w niniejszej sprawie, wniosek inwestora, którego integralną częścią jest Karta informacyjna, przewiduje zmianę przedmiotu inwestycji (w zakresie zwiększenia ilości odpadów poddawanych procesom przetwarzania - odzysku). Skutkiem tego musi być ona traktowana jako nowa inwestycja wymagająca przeprowadzenia nowego postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Kolegium stwierdziło zatem, że wnioskowana przez J. F. zmiana, nie mieści się w granicach wskazanej we wniosku inwestora podstawy prawnej zmiany decyzji ostatecznej. Organ dodał, iż w toku postępowania w trybie art. 155 K.p.a. zmianie nie może ulec żądanie strony, które było przedmiotem rozpoznania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii objętych pierwotnym postępowaniem, rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W końcowej części uzasadnienia Kolegium pouczyło stronę, że decyzja jest ostateczna i może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przypadku jej niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od chwili jej doręczenia. J. F. w piśmie datowanym dnia 15 lipca 2013r. zaskarżył decyzję z dnia [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego za pośrednictwem Kolegium. Strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność procedowania w zakresie zmiany ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], albowiem jego działania odnoszą się jedynie do zwiększenia ilości odpadów poddawanych procesom przetwarzania – odzysku w istniejącym zakładzie produkcji paliwa alternatywnego, co nie może i nie powinno być uznane: za nowe przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; za rozbudowę, przebudowę lub montaż instalacji w myśl § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wyjaśnił, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zmianę decyzji na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 42 ust. 4 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach trzeba dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale tylko wówczas gdy jest wymagana. Dodał, że w dotychczasowym stadium postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ pierwszej instancji w sprawie o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. koncentrowało się na kwestii dopuszczalności zastosowania tegoż przepisu ze względu na rozszerzony zakres żądania strony, co by się wiązało z dodatkowym postępowaniem dowodowym, pomijając zupełnie zagadnienia wstępne, jakim jest brak konieczności zmiany decyzji środowiskowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 i art. 155 K.p.a. utrzymało w mocy wskazaną na wstępie własną decyzję z dnia 27 maja 2013r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...], czego skutkiem było złożenie przez stronę skargi do sądu w terminie wskazanym w pouczeniu. Dalej organ przypomniał, że w myśl art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i taki właśnie środek służył stronie w przedmiotowej sprawie, bowiem bezspornym jest, że zakwestionowana decyzja z dnia [...], była decyzją pierwszo instancyjną. Z kolei zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Tym samym, z uwagi na pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że skargę J. F., należy potraktować jako wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej w uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium podzieliło argumentację i pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dokonania w trybie art. 155 K.p.a. zmiany ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodano, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Strona nie może zatem dążyć do zmiany decyzji w trybie tego przepisu, poprzez zmianę zakresu pierwotnego żądania, czego skutkiem musiałoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wskazana wyżej konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień stanowi w ocenie organu przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie tylko dlatego, że nie mieści się w granicach sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...], ale także z uwagi na fakt, że po wydaniu tej decyzji zmianie uległy przepisy określające organy właściwe do wydawania opinii i dokonywania uzgodnień w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z dniem 15 listopada 2008r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. nr 199, poz. 1227), która w art. 64 ust. 1 i art. 77 ust. 1 określa organy właściwe (inne niż w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska) do wydawania opinii i dokonywania uzgodnień w sprawach o wydanie decyzji środowiskowych. Tym samym, w ocenie Kolegium uwzględnienie żądania J. F. prowadziłoby do naruszenia art. 155 K.p.a. Powyższą decyzję J. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: - art. 64 ust. 1; art. 74 ust. 4 Konstytucji RP: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa i brak umożliwienia skarżącemu realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy zmiany decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ponadto SKO zdaniem skarżącego zaniechało zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na bezsporny fakt wydania w pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania; - art. 87 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż skarżący występując o zmianę ostatecznej decyzji SKO w Ł. z dnia [...], realizował obowiązek nałożony art. 87 ustawy, który stanowi że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar natura 2000". Dodano, że dla zmiany ostatecznej decyzji środowiskowej art. 155 K.p.a. stosuje się i tylko i wyłącznie odpowiednio, a SKO jako organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował jako lex specialis wskazanego art. 87, procedując zawisłą sprawę w tzw. "trybie zwykłym" art. 155 K.p.a. Zatem Kolegium według skarżącego, pomijając dyspozycję art. 87 ustawy, błędnie przyjęło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, co do ustalenia środowiskowych uwarunkować zgody na realizację przedsięwzięcia, albowiem celem postępowania prowadzonego w art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji środowiskowej, w tym wypadku wskazując nowe zapisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, Natomiast istnienie drugiej z powołanych przesłanek, a więc czy za zmianą decyzji zatwierdzającej taryfę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wymaga zbadania, z tym zastrzeżeniem, że stroną jest tylko i wyłącznie ten podmiot, który złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwiększenie ilości odpadów poddanych procesowi odzysku R-12 (poprzez produkcję paliwa alternatywnego) zmniejsza ilość odpadów poddanych unieszkodliwianiu przez składowanie, co oznacza zachowanie hierarchii postępowania z odpadami wynikającej z Dyrektywy 2008/98/WE, a z drugiej strony umożliwia właściwej miejscowej gminie R. uniknięcie kar finansowych za nie uzyskanie wskaźników odzysku. Zatem wedle skarżącego za zmianą decyzji SKO w Ł. z dnia [...] przemawiał także ważny interes społeczny. Decyzja wydana w trybie art. 87 ustawy, w związku z art. 155 K.p.a. jest decyzją konstytutywną, a więc taką, która tworzy nową sytuacją prawną, a tym samym wywierającą skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Stąd właściwy organ jest uprawniony do zmiany obowiązującej w obrocie prawnej decyzji administracyjnej, która nie wygasła i wywiera skutki prawne. W przedmiotowej sprawie oznacza to możliwość zmiany ostatecznej decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącego zatem organy administracji naruszyły również art. 6 i art. 9 K.p.a., procedując w oparciu o art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a., w tym również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a za takie uznać należy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego po upływie zakreślonego ustawą terminu. Jak słusznie wskazało to kolegium, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Z kolei w myśl art. 129 § 2 K.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jego złożenia. Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że w decyzji pierwszo instancyjnej wydanej dnia [...] zamieszczono błędne pouczenie o ostateczności tejże decyzji i możliwości złożenia skargi do sądu za pośrednictwem organu w terminie trzydziestu dni. Decyzję tę doręczono stronie w dniu [...] (zwrotne poświadczenie odbioru). J. F. zakwestionował tę decyzję stosownie do zawartego w niej pouczenia pismem datowanym dnia 15 lipca 2013r. (data prezentaty na piśmie 16 lipca 2013r.). Niewątpliwie więc przysługujący stronie środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony został po upływie zakreślonego ustawą terminu 14 dniowego, który nie został przywrócony. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że podstawową powinnością organu odwoławczego jest zbadanie czy warunki formalne odwołania ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) są spełnione, a tym samym, czy środek ten został wniesiony skutecznie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który sąd akceptuje, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Tym samym, rozpatrzenie odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości zapisanej w art. 16 § 1 K.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt. II OSK 2190/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2012r. sygn. akt. II SA/Łd 136/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt. II SA/ Ol 118/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego, że była spowodowana działaniem organu i przez stronę niezawiniona. Upływ terminu do wniesienia środka odwoławczego spowodował jego bezskuteczność, skutkującą uostatecznieniem się decyzji pierwszo instancyjnej . Choć niewątpliwie przepis art. 112 K.p.a. stanowi, że błędnie pouczenie nie może szkodzić stronie, to jednak zdaniem sądu, wbrew poglądowi kolegium, ochrona przysługująca stronie w oparciu o przepis art. 112 K.p.a. nie może mieć charakteru absolutnego a w szczególności nie może niweczyć podstawowych reguł i zasad postępowania, jak np. ochrony trwałości decyzji ostatecznych, czy też terminów ustawowych (które mogą jednak zostać przywrócone na wniosek strony). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że rażąco narusza prawo weryfikowanie decyzji już ostatecznej w wyniku rozpatrzenia nieskutecznego środka zaskarżenia, nie zaś błędne, czy nieprawidłowe pouczenie strony. Ta ostatnia wadliwość winna być podstawą do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co wymaga od strony złożenia stosownego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010r. sygn. akt. I OSK 30/10, wyrok NSA z dnia 21 września 2008r. sygn. akt. I OSK 1454/07). Końcowo już podnieść należy, że sąd nie badał sprawy merytorycznie i nie odnosił się do zarzutów skargi a to z tej przyczyny, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie ostało się na etapie oceny formalnej zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony od organu, sąd orzekł w punkcie drugim, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Za niecelowe należało uznać w przedmiotowej sprawie rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. A. P.