II GSK 514/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1005/13 w sprawie ze skarg "G." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz.; 2. zasądza od "G." Spółki z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 1005/13) w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w R. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2010 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w P., przeprowadzili kontrolę w punkcie gier F.H.U. "P." W. P., ul. [...], w P. w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono eksperyment polegający na przeprowadzeniu gry na automacie o niskich wygranych o nazwie Hot Spot, numer fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze na automacie jest wyższa niż przewidziana obowiązującej w dniu kontroli ustawie o grach hazardowych. Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z [...] kwietnia 2013 r., cofnął rejestrację automatu o niskich wygranych o nazwie Hot Spot, numer fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...]. Organ wyjaśnił, że w wyniku badania automatu biegły sądowy w opinii z [...] czerwca 2011 r., stwierdził, że przedmiotowy automat nie spełnia wymogów technicznych dla automatów o niskich wygranych podlegających przepisom ustawy o grach hazardowych. Ponadto [...] kwietnia 2013 r. Laboratorium Celne Izby Celnej w P. po przeprowadzeniu badań sprawdzających automatu wydało opinię negatywną w zakresie spełnienia przez przedmiotowy automat warunków określonych w ustawie. Naczelnik Urzędu Celnego zwrócił uwagę, że można było dowolnie programować stawki przypisane do poszczególnych gier oraz ingerować w zapisy księgowości elektrycznej z poziomu opcji serwisowych. Zebrany w sprawie materiał dowody ujawnił funkcjonowanie mechanizmu, stanowiącego obejście prawa. W grze można było bowiem uzyskać wygrane do kilkunastu tysięcy złotych. Organ zauważył, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej ustawa o grach hazardowych), automaty i urządzenia do gier powinny być przystosowane do ochrony praw grających i realizacji przepisów ustawy. W rozpatrywanej sprawie opis gry składał się z 7 punktów, a jego skrótowość powodowała, że gracz nie był należycie poinformowany o zasadach prowadzenia gry i nie uzyskiwał pełnej informacji na temat zasad wyboru gry z większymi stawkami. Sposób funkcjonowania automatu stanowił zarówno obejście prawa, jak, też nie gwarantował należytej ochrony prawa grających. Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego oraz stwierdził, że na gruncie postępowań w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych w oparciu o przepisy art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych, nie można mówić o naruszeniu obowiązku notyfikacji, gdyż podstawę wydania decyzji w tych sprawach stanowią przepis ustawy, co do których obowiązek ten dopełniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględniając skargę spółki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w R.. WSA uznał za nietrafny zarzut naruszenia – wydanego na podstawie art. 23d ustawy o grach hazardowych – § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312). Nie podzielił również zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia wskazanych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej, tj. art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 229, które miałyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że cofnięcia rejestracji automatu nie można dokonać bez stosownej opinii jednostki badającej stwierdzającej, że automat nie spełnia wymogów ustawy. W związku z tym, wskazywane przez skarżącą na etapie odwoławczym dowody (dowód z przesłuchania pracowników Laboratorium Celnego Izby Celnej w P., dowód z przesłuchania biegłych z jednostki badającej, która wydała opinię techniczną, dowód konfrontacji ww. biegłych, czy dowód z przesłuchania strony), w rzeczywistości nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem zgodność lub niezgodność działania automatu z warunkami określonymi w ustawie, może potwierdzić wyłącznie opinia jednostki badającej z badania kontrolnego tego automatu. Stwierdzona w trakcie badań kontrolnych i opisana w opinii jednostki badającej możliwość ingerencji z poziomu opcji serwisowych w sposób działania automatu przeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, twierdzeniom skarżącej o jego prawidłowym działaniu i stanowi uzasadnienie dokonanej przez organ oceny dowodów. Odnosząc się do braku wiarygodności opinii Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. z badania kontrolnego spornego automatu, Sąd wskazał, że Izba Celna w P. posiada upoważnienie Ministra Finansów nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Jest to zatem podmiot profesjonalny, który spełnia wymogi przewidziane prawem do tego, by przeprowadzać badania techniczne automatów i urządzeń do gier według odpowiednich standardów, posiada kadrę dysponującą stosowną wiedzą technologiczną i jest zaopatrzony w specjalistyczny sprzęt. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że wobec uchwalenia ustawy o grach hazardowych z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z dyrektywy 98/3 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r., nr 204, poz. 37 ze zm.) ustawa ta nie obowiązuje w polskim porządku prawnym. Przywołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne", w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właścicieli lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Powyższe świadczy o tym, że ustalenia te należą do organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne. WSA podniósł, że chociaż możliwość zastosowania w sprawie art. 129 ust. 1 i 3 ustawy o grach hazardowych było przedmiotem analizy organu odwoławczego to jednak zdaniem Sądu, analiza ta, ani ustalenia organów obu instancji nie spełniają koniecznych kryteriów. Dyrektor Izby Celnej uznając przepis art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych za przepis nie mający charakteru potencjalnie technicznego ocenił go jedynie w kontekście normatywnym, tj. wyznaczającym rynek gier na automatach o niskich wygranych w okresie przejściowym i z tego względu decyzję organu II instancji oraz decyzję ja poprzedzającą należało, zdaniem tego Sądu, uchylić. Dyrektor Izby Celnej zaskarżył ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej uchylenia oraz poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, ale jej nie wyjaśnił tzn. nie wskazał naruszenia jakiego przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania dopuścił się organ oraz nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Ponadto w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję brak było wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co skutkowało uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Istota tego sporu odnosi się do przedstawionych w jego uzasadnieniu motywów działania Sądu pierwszej instancji, a w tym kontekście do oceny ich prawidłowości z punktu widzenia wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – w tym wskazania naruszonych przez organ przepisów prawa – jak i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w P., nie są one bowiem zrozumiałe i nie udzielają odpowiedzi na pytanie o powód uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za oczywiście uzasadniony. Na wstępie podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, z. 3, poz. 39, wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14). Stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5–6, s.267). W związku z tym za oczywiste uznać należy, że zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a., upatrywać należy w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że treść uzasadniania zaskarżonego wyroku – ani też jego analiza – nie udziela odpowiedzi na pytanie odnośnie do motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – w tym zarzucone i przypisane organowi administracji celnej uchybienia – a w tym kontekście, wskazania co do dalszego postępowania, które zawarte zostały w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, mają bowiem bardzo enigmatyczny charakter. Nie inaczej ocenić należy – prezentowane w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. – stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy o grach hazardowych na właściwości lub sprzedaż produktów "[...] mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniem jej adresatów [...]", czy też niekorspondujące z nim, a znajdujące się w tej części uzasadnienia wyroku, która zawiera wskazania co do dalszego postępowania w sprawie stwierdzenie, z którego wynika, że uznanie przez organy administracji celnej "niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy potencjalnie techniczne", będzie obligowało te organy do "ustalenia treści normy prawnej mającej stanowić podstawę rozstrzygnięcia" (por. s. 23 i s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z powyższego nie dość, że nie wynika, jaki konkretnie wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stosował Sąd pierwszej instancji negatywnie oceniając legalność działania organów administracji celnej w rozpatrywane sprawie, to również, czy z punktu widzenia przyjętych kryteriów kontroli (których nie ujawnił), zarzucił tym organom naruszenie przepisów postępowania, czy też błędną wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie lub ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na jej stan faktyczny, co przecież, gdy chodzi o tzw. błąd subsumcji, odnosi się do sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z niezastosowaniem normy prawnej, która powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Ułomność stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraża się również w deficycie wskazania konkretnych przepisów prawa, naruszenia których miał dopuścić się organ administracji. Posługiwanie się określeniami odnoszącymi się do potrzeby uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie "różnych przepisów", "niektórych przepisów", "przepisów, które nie były podstawą prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia", nie dość, że nie koresponduje z wymogami uzasadnienia wyroku, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim niczego nie wyjaśnia potęgując u adresatów wydanego orzeczenia wątpliwości odnośnie do wynikających z niego konsekwencji dla ich praw lub obowiązków. W tym też kontekście podważyć należy prawidłowość sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji sformułował adresowane do organu administracji celnej zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie. Odwołując się do przywołanych powyżej cytatów stwierdzić należy, że wysoki stopień ogólności tak zredagowanych i sformułowanych zaleceń powoduje, że nie czynią one zadość wymogowi określonemu w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., a mianowicie, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, z którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). W tym też kontekście podkreślić należy, że skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W świetle powyższego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznać należało za usprawiedliwiony. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).