II SA/Ol 910/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy reklamy wolnostojącej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zmianami), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Starosta "[...]" wniósł sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, do zgłoszenia przez inwestora - Spółka A, zamiaru budowy reklamy wolnostojącej, niepodświetlanej, na dz. nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor planuje wykonać reklamę wolnostojącą, niepodświetlaną, o wymiarach: wysokość 4,10m, szerokość 4,50m oraz posadowioną na dwóch stopach o wymiarach 10x10cm i długości 2,20m, prostopadłych do kierunku reklamy. Reklama ma być nie połączona trwale z gruntem i być przytwierdzona do podłoża za pomocą linek i kotew. W ocenie organu, objęty zgłoszeniem przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą, w pełni samodzielną, nie powiązaną technicznie z innym obiektem budowlanym. Jego realizacja w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Projektowany obiekt należy więc zaliczyć do kategorii budowli, gdyż wśród cech, wyróżniających urządzenia reklamowe zaliczane do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest to, że są to urządzenia wolnostojące i trwale związane z gruntem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że dla trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy zagłębienia w gruncie. Ponadto, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związanie z gruntem czy też nie jest, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Istotne również jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nich konstrukcję. Dlatego zgłoszony zamiar wykonania reklamy wolnostojącej na wskazanej działce należy zakwalifikować jako wykonanie obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym, budowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor - Spółka A. W uzasadnieniu Spółka podniosła zarzut błędnej interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wskazała między innymi, iż konstrukcja przedmiotowej reklamy jest mobilna, nie związana trwale z gruntem, a zatem zgodnie z Prawem budowlanym nie stanowi obiektu budowlanego zaliczanego do budowli. Zgłaszana reklama jest obiektem o lekkiej i nieskomplikowanej konstrukcji. Może być w każdym momencie przesunięta, rozebrana czy też przeniesiona w inne miejsce. Składa się z typowych elementów składowych, montowanych ze sobą w jedną całość. Wskazując na powyższe, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa reklama posiada wszelkie cechy budowli trwale związanej z gruntem, na której wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że z treści zgłoszenia wynika, iż sporny obiekt składa się ze stopy stalowo – betonowej posadowionej na gruncie, z zamocowanym słupem z kształtownika zimnogiętego i tablicą reklamową w kształcie prostokąta o całkowitych wymiarach 4,50 x 4,10m. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość pozwalają zaliczyć obiekt do konstrukcji przestrzennej stanowiącej budowlaną i techniczno-użytkową całość odpowiadającą ogólnym cechom budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego. Fundament tego typu, jako obiekt przestawny i usytuowany powierzchniowo, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują parametry techniczne takiego obiektu. Wojewoda stwierdził, że przy dokonywaniu w niniejszej sprawie ocen materialno - prawnych, wziął przede wszystkim pod uwagę, utrwaloną i jednolitą wykładnię powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane, wskazywaną w licznych orzeczeniach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/05, w którym wyjaśniono, że instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia tego urządzenia w określonym miejscu ( także poza budynkiem), jednak zachodzi różnica pomiędzy budową i instalacją dokonywanymi na gruncie. Pojęcie instalacji nie mieści się w pojęciu budowa. Wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w tym przypadku budowli w postaci urządzenia reklamowego, będzie budową wymagającą pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółka A, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania w decyzjach organów obu instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ pierwszej instancji wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, wskazując, że w jego ocenie zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc uznał, że obowiązek wydania decyzji pozwolenia na budowę wynika z mocy prawa. W związku z tym brak było przesłanek, aby organ pierwszej instancji nakładał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na inwestycję w swojej decyzji. Organ pierwszej instancji nie wykazał również, żeby zaistniała jakakolwiek przesłanka wymieniona enumeratywnie w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaś taką decyzję utrzymał w mocy, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie. Nadto, strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej, przyjęcie przez organy obu instancji, interpretacji określenia zawartego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego "instalowanie" jako wykonanie robót montażowych tylko i wyłącznie na istniejącym obiekcie, jest zbyt wąskie, albowiem instalować można bez względu na to czy jest to instalowanie do istniejącej konstrukcji, czy instalowanie właśnie nowej konstrukcji, posadowienie jej w konkretnym miejscu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymagają enumeratywnie wskazane tam roboty budowlane, m.in. polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Robotami budowlanymi zaś zgodnie z art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego nazywamy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowanego. Obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego jest budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Budowlą zaś, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organów orzekających, w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie jest mowa wyłącznie o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie związanych trwale z gruntem. W ocenie skarżącej mogą to być zarówno reklamy wolno stojące, trwale bądź nie z gruntem związane, jednakże istotnym jest aby nie były one podświetlane lub świetlne i były usytuowane poza terenem zabudowanym w rozumieniu prawa o ruchu drogowym oraz nie były instalowane na obiektach nie wpisanych do rejestru zabytków rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Reasumując, skarżąca wskazała, że jej reklama, zainstalowanie której zgłosiła Staroście, spełnia wymogi określone w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawiono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że co do zasady - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady, określając w art. 29 wskazanej ustawy zamknięty katalog zamierzeń budowlanych, zwolnionych od obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zważyć jednak należy, iż stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest zaś – w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicje budowli, zgodnie z którą do tego rodzaju obiektów zalicza się m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Należy zatem stwierdzić, iż w zależności od rodzaju urządzenia reklamowego jego instalacja może podlegać bądź tylko zgłoszeniu, bądź też może wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym niewątpliwie pozwolenia na budowę będzie wymagać instalacja urządzenia reklamowego trwale z gruntem związanego. Podnieść należy, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się rozbieżności dotyczące kwestii konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na takiego rodzaju jak przedmiotowe urządzenie reklamowe, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 323/11, oraz w orzeczeniach w uzasadnieniu tego wyroku przywołanych. W orzeczeniu tym NSA wskazał, iż cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a zatem parametry techniczne takiego obiektu. Z faktu, że planowana inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. O braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność, iż fundament jest płytko, albo wcale nie jest zgłębiony w ziemi. Natomiast wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu reklamowego, przesądzają o tym, iż obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem. Należy przy tym wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1078/10). Z ustaleń organu wynika, iż zamiar skarżącego polega na instalacji reklamy wolnostojącej, niepodświetlanej, z zamocowanym słupem z kształtownika zimno giętego i tablicą reklamową w kształcie prostokąta o całkowitych wymiarach 4,50 x 4,10m. oraz na gruncie na stopach stalowo - betonowych o wymiarach 10x10cm i długości 2,20m, prostopadłych do kierunku reklamy. Nadto, reklama ma być dodatkowo przytwierdzona do podłoża za pomocą linek i kotew (szkic – akta administracyjne). Biorąc zatem pod uwagę zarówno rozmiary przedmiotowej reklamy, jak i sposób jej posadowienia uznać należy, iż organ prawidłowo zakwalifikował ten rodzaj obiektu budowlanego jako budowlę. Mając bowiem na uwadze powyższe wywody, stwierdzić należy, iż trwałe związanie z gruntem w tym wypadku nie polega na posadowieniu obiektu na fundamentach wkopanych w ziemię, lecz posadowieniu na podstawach na tyle stabilnych, że uniemożliwia to swobodne przemieszczanie konstrukcji. W świetle wskazanych ustaleń, niezasadny jest , powoływany w skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisów: art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zatem nie zasługuje na aprobatę stanowisko Spółki, że reklama, którą zgłosiła do zainstalowania Staroście, spełnia wymogi określone w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc nie wymaga uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. Jako niezasadny, Sąd uznał również zarzut skargi, odnośnie do naruszenia przepisów postępowania w decyzjach organów obu instancji, mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ pierwszej instancji wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, wskazując, że w jego ocenie zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc uznał, że obowiązek wydania decyzji pozwolenia na budowę wynika z mocy prawa. W związku z tym brak było, w ocenie skarżącego, przesłanek aby organ pierwszej instancji nakładał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na inwestycję w swojej decyzji. Organ pierwszej instancji nie wykazał również, żeby zaistniała jakakolwiek przesłanka wymieniona enumeratywnie w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaś taką decyzję utrzymał w mocy, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie. Odnośnie do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że organ odwoławczy w swojej decyzji i w odpowiedzi na skargę wskazał, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, biorąc pod uwagę także przepis art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego obiekt winien być projektowany i budowany w sposób spełniający wymagania, między innymi, w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania. W myśl art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego , do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność zaistnienia zagrożenia, a jedynie możliwość, przypuszczenie jego wystąpienia. Wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowi kategorycznego zakazu budowy przedsięwzięcia, a decydując się na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względów bezpieczeństwa ludzi i mienia, organy architektoniczno – budowlane chcą poddać proces powstania takiego zamierzenia budowlanego, kontroli osób odpowiednio przygotowanych i uprawnionych do pełnienia funkcji technicznych w budownictwie, co daje rękojmię wykonania inwestycji w sposób bezpieczny i zgodny z przepisami techniczno – budowanymi oraz gwarancję jej bezpiecznego użytkowania. Wobec powyższego stanowiska organu, zarzut skargi, co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a., przez niewłaściwe jego zastosowanie, nie znajduje uzasadnienia. Wskazać należy, że gdyby nawet przyjąć, iż organ nie miał podstaw do nałożenia w decyzji obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to w ocenie Sądu, nie jest to uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż podstawą zgłoszenia sprzeciwu była konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że planowane roboty budowlane polegać będą na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę należało oddalić.