II SA/Po 715/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku okresowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia (...) r. nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Wójt Gminy J., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. 2, art. 15 pkt. 1, art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 36 pkt. 1b art. 38 oraz art. 147 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", przyznał K. K. pomoc finansową w formie zasiłku okresowego, w okresie od (...) marca 2013 r. do (...) kwietnia 2013 r. w kwocie (...) zł miesięcznie. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że w dniu (...) marca 2013 r. wpłynął do organu wniosek K. K. w sprawie przyznania jej zasiłku okresowego na leczenie niepełnosprawności dzieci. Podczas przeprowadzonego w dniu (...) marca 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka z mężem i czwórką dzieci w wieku szkolnym prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Podstawowym źródłem utrzymania w rodzinie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc finansową, był dochód męża wnioskodawczyni z tytułu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie (...) zł. Poza tym rodzina pobiera świadczenia rodzinne w łącznej kwocie (...) zł. Na świadczenia powyższe składają się: zasiłki rodzinne w kwocie (...) zł i dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej w kwocie (...) zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie (...) zł, dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie (...) zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie (...) zł, świadczenie pielęgnacyjne w kwocie (...) zł i pomoc finansowa dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w kwocie (...) zł. Łączny dochód rodziny wyniósł ogółem w lutym 2013 r. (...) zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi (...) zł, zaś kryterium dochodowe dla rodziny zgodnie z art. 8, ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi (...) zł. Rodzina nie przekracza więc kryterium dochodowego, uprawniającego do uzyskania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Zgodnie z oświadczeniem K. K., rodzina nie osiągnęła dodatkowych nieregularnych dochodów, np.: z pracy dorywczej. W ocenie organu, z uwagi na występujące wydatki na podstawowe potrzeby, których, jak twierdzi wnioskodawczyni, rodzina nie jest w stanie sama zaspokoić wykorzystując własne środki i możliwości oraz z powodu występowania niepełnosprawności w rodzinie ustalono, że pomoc jest uzasadniona. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się: w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Mając na względzie powyższe przepisy organ przyznał wnioskodawczyni świadczenie w wysokości (...) zł na okres dwóch miesięcy, uzasadniając swoje rozstrzygniecie ograniczoną możliwością wypłaty zasiłków okresowych w 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy J. Uzasadniając powyższe stanowisko przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że w swoim odwołaniu skarżąca nie zakwestionowała wysokości przyznanego zasiłku. Kolegium podniosło, że skarżąca od lat korzysta z pomocy opieki społecznej, a sama pomoc społeczna nie może całkowicie zastąpić wysiłków skarżącej w kierunku poprawienia swojej sytuacji materialnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Natomiast okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca i jej rodzina spełniają ustawowe wymogi do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego. Dochód rodziny skarżącej uzyskany w miesiącu lutym 2013 r., w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza kwoty określonej w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji wynosiła (...) zł na osobę w rodzinie, tj. (...) zł dla rodziny sześcioosobowej. Ponadto w rodzinie są osoby niepełnosprawne oraz występuje bezrobocie. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy obliczono również dochód rodziny K. K. w lutym 2013 r., czyli miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), który łącznie wyniósł (...) zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi (...) zł zł. Wątpliwości Sądu budzi natomiast sposób uzasadnienia wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu na jaki został on przyznany. Sąd podkreśla, że choć zasiłek okresowy, w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to w świetle art. 38 ustawy o pomocy społecznej określenie wysokości świadczenia poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w redakcji art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 187). W powyższym zakresie decyzja o przyznaniu zasiłku jest więc decyzją związaną. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zasiłku stałego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 280/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W kontrolowanej sprawie organ I przyznał wnioskodawczyni minimalną kwotę zasiłku tj. (...) zł. nie uzasadniając jednakże w jakikolwiek sposób tego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wydając rozstrzygnięcie winien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę. Wyjaśnienie to w szczególności winno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa, która niespełna wyżej opisanych wymogów stanowi tym samym decyzję noszącą znamiona dobrowolności. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Kolegium w żaden sposób nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności przy rozstrzyganiu sprawy nie wyjaśniono stronie dlaczego przyznano jej minimalną kwotę przewidzianą w widełkach określonych w art. 38 ust 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do jej potrzeb rodzaju i kosztów lekarstw czy też innych wydatków związanych z koniecznością leczenia niepełnosprawnych dzieci, możliwości finansowych opieki społecznej ilości potrzebujących oraz średniej wysokości udzielanych świadczeń. Co więcej, w ocenie Sądu, o tym, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym należy rozstrzygać biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu, w wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciach zabrakło powyższych ustaleń, co świadczy również o nienależytym przeprowadzeniu postępowania, w którym dopuszczono się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do okresu przyznanego świadczenia podnieść należy, że zasiłek okresowy został przyznany skarżącej na okres dwóch miesiąca tj. od dnia (...) marca 2013 r. do dnia (...) kwietnia 2013 r. Jak powyżej wskazano, przepis art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nakazuje ustalenia okresu, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy, przy czym rozstrzygnięcie to nie zostało pozostawione sferze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa i celowościowa ustawy o pomocy społecznej nakazuje uznać, iż okoliczności sprawy, do jakich odwołuje się przepis art. 38 ust. 5 ustawy, to przede wszystkim okoliczności związane z sytuacją życiową i materialną wnioskodawcy. Takimi okolicznościami nie mogą być natomiast możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, do których odwołano się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu administracji publicznej, który orzeka o długości przyznanego zasiłku okresowego, jest bowiem wskazanie konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Jak wskazuje analiza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały przybliżenie powyższych okoliczności, co dodatkowo wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie uzasadniły w wystarczający sposób wysokości przyznanego zasiłku okresowego, jak i czasu na jaki została przyznana wnioskowana pomoc. W konsekwencji w toku postępowania nie uwzględniono zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak również zasad udzielania pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponowne rozpatrując sprawę organu obu instancji winny zastosować się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku a w szczególności wskazać jakimi przesłankami kierowały się przyznając stronie zasiłek okresowy w minimalnej kwocie na okres dwóch miesięcy miesiąca. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.