II GSK 867/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1377/13 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie płatności obszarowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1377/13 (dalej wyrok z 4 grudnia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister albo organ administracji) z [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z 11 marca 2013 r.) utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2013 r.) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Świdnicy (dalej Dyrektor OR ARiMR) z [...] maja 2008 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2008 r.) stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik BP ARiMR) z [...] listopada 2005 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2005 r.) o przyznaniu E. K. (dalej strona, wnioskodawczyni albo skarżąca) płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Powyżej wskazaną decyzją z [...] listopada 2005 r. Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie [...] zł za 2005 r. Decyzją z [...] maja 2008 r. Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2005 r., a Prezes ARiMR decyzją z 4 sierpnia 2008 r., nr [...] (dalej decyzja z 4 sierpnia 2008 r.) utrzymał decyzję Dyrektora w mocy. Podaniem z [...] lipca 2012 r. profesjonalny pełnomocnik strony złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 maja 2008 r. i z 4 sierpnia 2008 r., zarzucając wspomnianym decyzjom: - rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez naruszenie dyrektyw w nich wyrażonych, - rażące naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.) w zw. z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 121 ze zm.) przez błędną wykładnię pojęcia gospodarstwa rolnego i utożsamiania go z pojęciem gruntów rolnych, - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie dyrektyw w tych przepisach wskazanych w toku postępowania, pomimo że stanowią one podstawowe obowiązki dla organu w procesie orzeczniczym. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) Minister odmówił stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z 14 maja 2008 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. W decyzji z 17 października 2012 r. Minister, wskazując na treść art. 156 § 1 k.p.a. i oceniając decyzje, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. przez pryzmat wskazanych we wniosku naruszeń prawa, uznał, że w sprawie nie zaistniała żadna z podanych podstaw nieważności, o jakiej jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Ministra Rolnictwa stała się ostateczna. W dniu [...] listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 maja 2008 r. i z 4 sierpnia 2008 r., zarzucając wspomnianym decyzjom: - rażące naruszenie treści prawa procesowego, tj. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez naruszenie dyrektyw w przepisach tych wyrażonych, a w konsekwencji ich niezastosowanie, - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji przez niezastosowanie dyrektyw w tych przepisach wskazanych w toku postępowania, pomimo że stanowią one podstawowe obowiązki dla organu w procesie orzeczniczym. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik stwierdził, że wydanie przez organy decyzji z 14 maja 2008 r. nastąpiło bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 110 k.p.a. i pośrednio w art. 16 k.p.a. oraz z naruszeniem dyrektyw zawartych w wymienionych przepisach Konstytucji. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., Minister wskazał, że pełnomocnik skarżącej złożył dwa wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 maja 2008 r. i z 4 sierpnia 2008 r. Po rozpoznaniu podania z 6 lipca 2012 r. została wydana decyzja z dnia [...] października 2012 r., w odniesieniu do której nie złożono odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna. Drugi wniosek nosi datę 10 listopada 2012 r. (data stempla pocztowego – 13 listopada 2012 r.) i nawet jeśli zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika zawiera odmienne zarzuty dotyczące decyzji, o nieważność której wnosi, nie ma to żadnego znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tych decyzji. Wynika to z faktu, że w toku rozpoznania sprawy organ bada nie tylko zasadność zarzutów wskazanych przez składającego wniosek o stwierdzenie nieważności, ale bada z urzędu wszystkie inne podstawy nieważności określone treścią art. 156 § 1 k.p.a. i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że decyzje nie są dotknięte nieważnością, co wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji. Tym samym wniesienie ponownego wniosku musiało zostać rozważone w kontekście treści art. 61a § 1 k.p.a., który pozwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn jest ono niedopuszczalne. Istnienie ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji jest przesłanką stanowiącą o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej stanowisko zostało powtórzone przez Ministra w postanowieniu z 11 marca 2013 r., którym postanowienie z 31 stycznia 2013 r. zostało utrzymane w mocy. Minister podkreślił, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 17 października 2012 r. zbadane zostały wszystkie przesłanki z art. 156 §1 k.p.a. Nie znaleziono przy tym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 14 maja 2008 r. oraz z 4 sierpnia 2008 r. Złożenie kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o odmienne zarzuty nie zmienia faktu, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną trzeba uznać za niedopuszczalne. W skardze z [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu z 11 marca 2013 r. zarzucono: - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie dyrektyw w tych przepisach wskazanych w toku postępowania, pomimo że stanowią one podstawowe obowiązki dla organu w procesie orzeczniczym, - rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61a k.p.a. przez jego błędne zastosowanie zamiast prawidłowego art. 61 k.p.a., co skutkowało w istocie odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W przywołanym na wstępie wyroku sąd podzielił pogląd Ministra co do wystąpienia przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącej z [...] listopada 2012 r., skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra z [...] października 2012 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności spornych decyzji złożył ten sam podmiot, dotyczy ona tego samego przedmiotu sprawy, w której zastosowanie mają te same przepisy prawa. Rozstrzygnięcie wniosku z 10 listopada 2012 r. dotyczyłoby tożsamej sprawy - już rozstrzygniętej. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje nieco inne uzasadnienie drugiego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazywanych w nim decyzji. Bez względu na tryb, w jakim wszczęto postępowanie w sprawie nieważności spornych decyzji, okoliczność istnienia decyzji z 17 października 2012 r. stanowi przeszkodę do ponownego rozstrzygania o wniosku strony. Również pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mogą zostać uwzględnione, w tym dotyczące naruszenia treści art. 2 i 7 Konstytucji. Przepisy te nie mogą bowiem być interpretowane w sposób, który prowadziłby do kolizji z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej z [...] lutego 2014 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok z 4 grudnia 2013 r., zarzucając: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, zamiast prawidłowego art. 61 k.p.a., co skutkowało w istocie odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie dyrektyw w tych przepisach podanych w toku postępowania, pomimo że stanowią one podstawowe wytyczne dla organu w procesie orzeczniczym. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie wyroku i zwrot akt do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 1 kwietnia 2014 r., nr PB-ko-029-297/12(mf-1056)/14, Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z 4 grudnia 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesionej skargi E. K., reprezentowanej przez radcę prawnego, na postanowienie z [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji z [...] listopada 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] sierpnia 2008 r. W skardze kasacyjnej zostały sformułowane dwa zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które okazały się niezasadne. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie w decyzji ostatecznej z [...] października 2012 r. podania skarżącej kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, wówczas na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura. Zob. też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia negatywnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W poddanej kontroli instancyjnej sprawie WSA prawidłowo ustalił istnienie przeszkody do merytorycznego rozpoznania podania skarżącej kasacyjnie z [...] listopada 2012 r. z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] października 2012 r. Drugie podanie o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji złożone zostało przez ten sam podmiot, w tym samym przedmiocie sprawy, w której zastosowanie znajdują te same przepisy prawa. Z tych względów organy obu instancji, a w ślad za nimi sąd I instancji, prawidłowo zidentyfikowały przeszkodę prawną w powtórnym wszczęciu postępowania w tożsamej sprawie. Dlatego zarzut rażącego naruszenia art. 61a k.p.a. nie mógł okazać się zasadny. Tak samo drugi spośród sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie był usprawiedliwiony. Na organie administracji publicznej, inaczej aniżeli zdaje się na to wskazywać skarżąca kasacyjnie, nie spoczywa bowiem obowiązek każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie obywatela, z pominięciem negatywnych przeszkód procesowych, do których niewątpliwie należy istniejący stan powagi rzeczy osądzonej. Jego wystąpienie w rozpoznawanej sprawie powodowało konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pomijając zatem sformułowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] maja 2013 r. wątpliwości odnośnie do bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, w niniejszej sprawie sądowi I instancji nie można było skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.