I OSK 826/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 381/13 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia od A. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., II SA/Rz 381/13 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: A. F. oraz R. G., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego [...] wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r., Nr [...] dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Decyzja powyższe została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], która następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Rz 539/08 została uchylona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. Obydwie decyzje zostały wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 520/11 uchylone. W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] zawiesiło postępowanie w sprawie wywodząc, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem SKO w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania kwestią mającą znaczenie prawotwórcze, a zatem bezpośredni wpływ na sposób jej załatwienia jest ustalenie, kto dysponuje prawem własności działki nr [...], z którego strona wywodzi swój interes prawny. Do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z powództwa [...] przeciwko Gminie Miasto [...] toczącej się przez Sądem Okręgowym w Tarnowie - Wydział I Cywilny o uzgodnienie treści księgi wieczystej Nr [...] w zakresie działki Nr [...], w stosunku do której strona wywiodła swoje prawa właścicielskie, a w konsekwencji przymiot strony, postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanego wyżej postanowienia złożyli A. F. oraz R. G., reprezentowani przez radcę prawnego [...]. SKO zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie wydane uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazało, że przez pojęcie zagadnienie wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to zagadnienie otwarte, to znaczy, że nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/postępowanie administracyjne jest w toku; 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie ww. przesłanki co obligowało organ do zawieszenia postępowania. A. F. reprezentowany przez radcę prawnego [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane wyżej postanowienie, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r. nr [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Tarnowie sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], 2) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań i oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 17 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 539/08 oraz wyroku z 21.09.2011 r. sygn. akt II SA/Rz 520/11. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie, które toczy się przed Sądem Okręgowym w Tarnowie w żadnym stopniu nie warunkuje postępowania prowadzonego przez SKO w Rzeszowie, a wręcz przeciwnie, to postępowanie prowadzone przez SKO w Rzeszowie może wpływać na wynik postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Tarnowie. Decyzja administracyjna stanowi samodzielną podstawę wpisu do księgi wieczystej, co oznacza, że postępowanie o stwierdzenie jej nieważności może stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Taki właśnie pogląd wyraził Sąd Okręgowy w Tarnowie zawieszając postępowanie w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej (postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnowie z 30.09.2009r. sygn. akt I C 398/06). Zawieszając postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r. nr [...] organ nie uwzględnił wskazań i oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z 17.12.2008r. sygn. akt II SA/Rz 539/08, i 21.09.2011r. sygn. akt II SA/Rz 520/11. W pierwszym z tych wyroków Sąd stanął na stanowisku, że brak jest przepisu pozwalającego na wyłączenie z trybów nadzwyczajnych decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości. Wyrażona ocena prawna obligowała organ do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez względu na kwestie dotyczące zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W świetle tej oceny, wyrok w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie mógł stanowić zagadnienia wstępnego, dającego podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Do podobnych wniosków można dojść na podstawie wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Rz 520/11. Sąd powołał się na postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a w ramach wskazań co do przebiegu dalszego postępowania zobowiązał SKO do wyjaśnienia kiedy i na podstawie jakiego aktu dokonany został podział działki [...] na działki [...]. W zależności od wyniku tych ustaleń organ miał dokonać ponownej oceny interesu prawnego skarżącego. Zawieszając prowadzone postępowanie ze względu na sprawę zawisłą przed Sądem Okręgowym w Tarnowie organ nie zastosował się do wskazań sądu administracyjnego, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości, a zgodnie z art. 20 właściwość rzeczową administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z art. 157 § 1 k.p.a. wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia zostały określone w art. 17 k.p.a. Nie ma problemów z określeniem właściwości organów, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte, gdy istnieją organy, które orzekały w tak zwanym zwykłym postępowaniu administracyjnym. Trudności w określeniu organu właściwego pojawiają się, gdy w wyniku reformy administracji publicznej organ w postaci kierownika urzędu rejonowego został zniesiony, a jego zadania także w zakresie podziału nieruchomości przejęły organy jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia ustalenia organu właściwego instancyjnie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu nieistniejącego stanowiła przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OPS 1/12. W jej uzasadnieniu podkreślono, że zawarte w k.p.a. stwierdzenie, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru, w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie powoduje, iż samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Według NSA jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane a następnie określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Konieczność kierowania się tak nakreśloną zasadą istnieje tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania. Jeżeli organ ten istnieje, to w konsekwencji on jest właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie decyzji organu nieistniejącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. o sygn. I SA/Wa 71/13). Wypowiedzenie w przytoczonej uchwale abstrakcyjnej poglądu na temat określenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego nie można sprowadzać tylko do spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Stanowisko to ma zdecydowanie szersze znaczenie bowiem wskazuje sądom administracyjnym na prawidłowy sposób stosowania art. 157 § 1 k.p.a. do decyzji wydanych przez kierownika urzędu rejonowego również w sprawach rozgraniczenia nieruchomości, w których do dnia 1 stycznia 1999 r. organem właściwym był rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. W uzasadnieniu faktycznym powołanej uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r. NSA przedstawił rozbieżność poglądów wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych, jaka występowała w określeniu organu właściwego w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez kierownika urzędu rejonowego, czyli organ, który już nie istnieje. Z tych przyczyn oraz mając na względzie, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zawieszeniu postępowania Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. obydwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wymienione w sentencji wyroku. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO rozważy, czy jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez kierownika urzędu rejonowego o rozgraniczeniu nieruchomości. W przypadku uznania, że istnieje właściwość innego organu, podejmie działania określone w art. 65 k.p.a. Od tego wyroku SKO złożyło skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: art. 4 p.p.s.a w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z naruszeniem zasady związania sądów prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającym spór o kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a organem administracji rządowej; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem akt sprawy administracyjnej, art. 132 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie zawierającego rozstrzygnięcia w sprawie; art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej niewykonalnych z uwagi na sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie istnieją wątpliwości co do właściwości organu wyższego stopnia. Wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Analiza zarzutów stanowiących podstawy skargi kasacyjne prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Samorządowe Kolegium w Rzeszowie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zaskarżonym wyrokiem uchylił oba postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć, czy jest właściwe do prowadzenia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w przypadku stwierdzenia, że inny organ jest właściwy w sprawie, podjąć działania określone w art.65 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, albowiem jest ono nieprawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 marca 2004r. OW 1/04, rozstrzygnął spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie a Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r. Nr [...], wskazując jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Nadto w prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1990r. Nr [...], dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008r. sygn.akt II SA/Rz 539/08 oraz w wyroku z dnia 21 września 2011r. sygn.akt II SA/Rz 520/11. W wyrokach tych właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jako organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1990r. nie była kwestionowana. Mając powyższe na uwadze, stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ma rozważyć, czy jest właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego1990r. Nr [...] jest błędne. Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.170, art.133§1, art.132§ 1, art.141§1 , art.145§ 1 pkt1 p.p.s.a są zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien rozpoznać skargę i ocenić zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185§ 1p.p.s.a orzekł jak w sentencji, Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.