II GSK 1485/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1186/13 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej w R. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1186/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 11 pkt 1-3 i 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 4 k.p.a., powołał M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w R. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada Izby Notarialnej w R. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania M. M. na stanowisko notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, bowiem został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem, zdaniem organu, żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Rada Izby Notarialnej w R. zarzuciła jej m.in. naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w R., reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w R., przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, a także naruszenie art. 35 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej w R. oraz jej organom wykonywania obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.  Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż Izba Notarialna nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo nie służy jej przymiot strony w postępowaniu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, zaś żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Tryb powołania na stanowisko notariusza określa art. 10 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, a rada właściwej izby notarialnej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, a organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, zgodnie z którym nie można przyjąć, że organ współdziałający staje się stroną postępowania administracyjnego, bo sprawa nie dotyczy jego praw i obowiązków. Uczestnictwo w postępowaniu na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. wyklucza jego udział w postępowaniu jako strony postępowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Rada Izby Notarialnej w R. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1186/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w R. interesu prawnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, 2) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 35 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę uznania, że izba notarialna posiada podmiotowość prawa publicznego, która jest źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza oraz legitymacji skargowej, 3) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 w zw. z art. 35 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie Izbie Notarialnej w R. możliwości wykonywania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, 4) art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną zmianę dotychczas jednolitej, długoletniej praktyki orzeczniczej, a tym samym naruszenia wynikającej ze wskazanego przepisu zasady ochrony zaufania do państwa. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do WSA, art. 28 i art. 29, jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, czego sąd nie wziął pod uwagę, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że istnieją materialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza, a wynikają one z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych, wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Na ich podstawie izba notarialna posiada ogólny interes prawny, służący realizacji jej podstawowego zadania, sformułowanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Rada Izby Notarialnej zwróciła uwagę na dualny status rady izby notarialnej - jako organu administracji publicznej i jako organu publicznej osoby prawnej. Podkreśliła, że wykonywanie kompetencji organu administracji publicznej należy wyraźnie odróżnić od działań podejmowanych przez radę izby notarialnej jako organu publicznej osoby prawnej. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przyznanie izbie notarialnej praw strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jest naturalną konsekwencją obarczenia samorządu notarialnego zadaniem sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Spór prawny w rozpatrywanej sprawie w istocie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Rozpatrując powyższe zagadnienie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, zgodnie z którą: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza." Jak wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., co do zasady wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych są związane uchwałą podjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten określa jednocześnie, że gdyby skład orzekający sądu administracyjnego nie podzielał stanowiska zaprezentowanego w uchwale, to musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w przywołanej wyżej uchwale z dnia 22 września 2014 r. W świetle tej uchwały za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu, że Izba Notarialna nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że z treści art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika jedynie, że każda korporacja zawodowa skupiająca osoby wykonujące zawód zaufania publicznego sprawuje pieczę, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednakże granic tej pieczy. W licznych, szczegółowych wypowiedziach Trybunał podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK-A z 2004 r. nr 2, poz. 9). Niemniej jednak w orzecznictwie TK podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99). Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu. Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A z 2006 r., nr 4, poz. 45). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w orzecznictwie TK podnosi się jednocześnie, że Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednakże, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji pozwala ustawodawcy na nieograniczoną ingerencję w wykonywanie przez samorząd zawodowy obowiązku sprawowania pieczy. Zdaniem Trybunału, taka ingerencja państwa jest dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., K 4/7, OTK-A z 2008 r., nr 2, poz. 28). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska. Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale podkreślił ponadto, że prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, który musi być indywidualny, bezpośredni i realny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu omawianej uchwały NSA, że cechą samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, w tym samorządu notarialnego, jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej, która obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Źródłem interesu prawnego jest przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza, stanowiące element przysługującego samorządowi notarialnemu konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Interes prawny samorządu notarialnego polega zatem na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jego prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa, tj. np. niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Istnienia interesu prawnego izby notarialnej w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza nie może podważać okoliczność, że rada izby notarialnej jest organem współdziałającym (art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a.) w prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi bowiem wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza nie ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym. Z tej przyczyny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Notarialna w R. nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 art. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę Izby Notarialnej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.