II SA/Ol 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej – odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. i J. J. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi Spółce A pozwolenia na budowę stacji bazowej o nr "[...]", przyłącza elektroenergetycznego oraz ogrodzenia wydzielonego na działce nr geod. "[...]" w "[...]", odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia "[...]", Nr "[...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił m.in., iż po rozpatrzeniu wniosku M. S. i J. J. z dnia "[...]" o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie i nakazał inwestorowi sporządzenie analizy oddziaływania inwestycji na obszary zarówno zabudowane, jak i mogące zostać zabudowane w przyszłości. Opracowana analiza środowiskowa w sposób jednoznaczny wskazuje, że obiekt będzie spełniał wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2010 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), a obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, zarówno dla terenów zabudowanych, jak i terenów, które mogą być zabudowane zgodnie z miejscowym planem. Wyjaśnił ponadto, iż krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania należy rozumieć, jak stanowi art. 3 pkt 20 powyższej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Reasumując stwierdził, iż konfrontując powyższe przepisy z przeprowadzonym postępowaniem ewidentnie wynika, że osoby na wniosek których zostało wznowione postępowanie nie są stronami w postępowaniu i nie posiadają interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, gdyż zgodnie z przeprowadzoną analizą nie znajdują się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej i nie doznają ograniczeń w zagospodarowaniu swych nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust.2 w zw. z art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że odwołującemu się nie przysługuje status strony, art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymienionej wyżej sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez niego argumentów. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazując na zasadność swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powtórzył dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, w pełni zgadzając się z wywodami organu pierwszej instancji. Podkreślił m.in., iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej i została usytuowana na terenie określonym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie "[...]" gm. "[...]", symbolem "[...]" - tereny rzemiosła produkcyjno-usługowego. Zgodnie z zapisem § 4 tekstu ustaleń powyższego planu miejscowego, na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację wszelkich zadań służących realizacji celu publicznego. Wskazał, iż z analizy przedłożonej przez inwestora dotyczącej spornej stacji bazowej (załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz porealizacyjnej analizy środowiskowej dla stacji bazowej "[...]" wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla anten będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Zgodnie z analizą porealizacyjną obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych wystąpią najniżej na wysokościach "[...]" nad istniejącą zabudową. Jest niewątpliwe zatem, że zasięg oddziaływania stacji bazowej rozciąga się nad terenami sąsiednimi, w tym nad terenem stanowiącym własność J. J. Powyższe jednak nie narusza interesu odwołującego się, gdyż biorąc pod uwagę przytoczone wyżej ustalenia planu miejscowego oraz analizę środowiskową, nie doznaje on żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, który może być przeznaczony tylko pod niską zabudowę, a ponadnormatywne pole elektromagnetyczne występuje w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Wojewoda podniósł, że zarówno w fazie prognozowania inwestycji (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę), jak i po jej realizacji, inwestor wykazał, iż inwestycja spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Konkludując wskazał, iż biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji właściwie wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej, uwzględniając funkcję, konstrukcję projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz respektując treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Dodał również, że podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa i tylko w takiej sytuacji, która jednak nie zaistniała w sprawie, można mówić o istnieniu interesu prawnego. Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wniósł do Sądu J. J. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7 w zw. z art. 28, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte zaskarżoną decyzją nie dotyczyło jego interesu prawnego, co spowodowało nieuprawnione, nie uznanie go przez Starostę za stronę prowadzonego postępowania oraz poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i całkowity brak uzasadnienia wydanej decyzji, - naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż przymiot strony nie przysługuje właścicielom nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Argumentował m.in., że zakres emisji pól elektromagnetycznych nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, że obszar oddziaływania zazwyczaj nie zamyka się w terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego względu należy opowiedzieć się za przyznaniem statusu strony właścicielowi obiektu, nad którym wznosi się wiązka promieni, ponieważ jego nieruchomość - niezależnie od idei planu miejscowego - doznaje ograniczenia w zakresie możliwości inwestycyjnego wykorzystania. Jednakże organ poprzez ustalenie, iż nieruchomości skarżącego nie doznają ograniczenia w wykorzystaniu nieruchomości, mylnie wywiódł, iż nie przysługuje mu status strony. Organ pominął przy tym treść art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że przesłanką korzystania ze statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest fakt znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodatkowo wskazał, iż w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, tzn. z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które są już zabudowane. Dodał, iż zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią". Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako: p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy, skargę należy uznać za zasadną. Wznowienie postępowania jest środkiem wewnętrznej, nadzwyczajnej kontroli stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 – 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz następnie, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1- 2 k.p.a.), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji ( art. 149 § 3 k.p.a. ). Przy nieistnieniu podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a., przedmiotem postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna faktycznie było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną. Ścisły związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego (niezależnie od tego, czy brały w nim faktycznie udział, czy zostały pominięte ), względnie następcy prawni takich osób. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż rację mają organy administracji publicznej twierdząc, że o tym, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym zakresie należy zatem rozważyć także regulacje zwarte w przepisach innych niż prawo budowlane. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący nie uzyskał przymiotu strony (nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie doręczono mu również powyższej decyzji). Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym m.in. wnioskiem skarżącego, Wojewoda wskazał, że zasięg oddziaływania stacji bazowej rozciąga się nad terenami sąsiednimi, w tym nad terenem stanowiącym własność J. J., jednakże nie doznaje on ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości o czym "przesądza" wykonana przez inwestora analiza oddziaływania inwestycji, w konsekwencji za organem I instancji uznał że skarżącemu nie przysługiwało prawo bycia stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" znajdujących się w bezpośredniej bliskości działki gruntu na którym zaplanowana została budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Z ustaleń organów administracji nie wynika jednak jaka jest to odległość. Z tych ustaleń nie wynika też jak obecnie użytkowane są działki skarżącego w szczególności jaka znajduje się na nich zabudowa oraz jak rozkłada się przewidywany przebieg wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tymi działkami. Z prawem własności skarżącego do tych nieruchomości łączy się prawo własności do przestrzeni nad tą nieruchomością. W wyroku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1434/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że stosownie do art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni. Skoro społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości jest związane z nieskrępowanym z niej korzystaniem, to ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznacza więc potencjalne ograniczenie jego swobody i stanowi uciążliwość. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela i uznaje, że powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/06, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet przyjmując za Wojewodą, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Sytuacja ta niewątpliwie odnosi się do części działek będących własnością skarżącego. To zaś wiąże się z ograniczeniami prawa własności skarżącego. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Należy także zauważyć, że ogólne przyjęcie przez Wojewodę, iż zasięg zagrożeń powodowanych przez emisję fal elektromagnetycznych występuje dopiero na wysokości "[...]" nad istniejącą zabudową nie oznacza, że zagrożenia takie w ogóle nie występują, w szczególności na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Ponadto przez obszar oddziaływania w niniejszej sprawie należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skoro - jak wyżej wskazano, obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, celem ustalenia kręgu stron postępowania stosownie do treści art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, to stwierdzić należy, że przeprowadzone w tym zakresie przez organy administracji postępowanie narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.