VII SA/Wa 1955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Starosta [...] decyzją z dnia [...].05.2005 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych na terenie m. [...]. Następnie na wniosek Inwestora decyzją z dnia [...].08.2008 r. nr [...]zmienił decyzję własną z dnia [...].05.2005 r. poprzez dodanie w sentencji decyzji wymogu prowadzenia inwestycji zgodnie z warunkami wykorzystania terenu, wymogami dotyczącymi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w fazie realizacji i eksploatacji, które zostały określone w decyzji Nr [...]z dnia [...].10.2005 r. Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W dniu 03.11.2012 r. J. B. złożyła do Wojewody [...] pismo, w którym wniosła o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę przepompowni ścieków na działce nr [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2013 r., działając na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej zwanej "p.b." odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji. Odwołania od powyższej decyzji złożyła J. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w przypadku, gdy w trakcie postępowania stwierdzi się, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie. Stroną zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tego samego przedmiotu interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Organ wskazał również, że zakres postępowania nieważnościowego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (tak: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że J.B. posiadałaby interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], w części obejmującej budowę spornej przepompowni, gdyby owa przepompownia powodowała prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej. Następnie organ wskazał, że projektowana przepompownia jest oddalona od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 5 m. Przy czym wskazana powyżej działka nr ewid. [...] jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką drogową nr ewid. [...]. W świetle powyższego organ wyjaśnił, iż realizacja przepompowni ścieków na działce nr ewid. [...], z uwagi na charakter spornego urządzenia - części inwestycji liniowej - oraz sposób jego usytuowania względem działki skarżącej w najmniejszym stopniu nie wpływa na dopuszczalny sposób zagospodarowania działki nr ewid. [...]. J. B. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana przepompownia ścieków - mając na uwadze obowiązujące przepisy - nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. Należy odróżnić prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości od ograniczeń faktycznych, wynikających np. z faktu zalewania działki. Tylko pierwsze z nich, tj. ograniczenia prawne, są istotne w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.. Skargę na powyższe decyzję wniosła J. B. (dalej zwana skarżącą). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki o nr ew. [...]. Przepompownia ścieków w Gminie [...], położona na działce o nr ew. [...] jest źle zaprojektowana. Znajduję się, bowiem w odległości 5 m. od ogrodzenia należącej do niej działki oraz w odległości 11 m. od jej domu. Częste awarie opisanej wyżej przepompowni stwarzają zagrożenie. Skarżąca wskazała, że na należącą do niej działkę wylewają się ścieki. Ścieki przedostają się do studni i uniemożliwiają korzystanie z niej. Towarzyszący przepompowni ścieków zapach powoduje bóle, zawroty głowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie J. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...].08.2008 r. nr [...]wskazując, że jest właścicielką działki sąsiadującej z działką inwestora oraz, że w wyniku zrealizowania inwestycji należąca do niej działka jest zalewana nieczystościami komunalnymi. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie w rozumieniu procesowym. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie, bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności może być uruchomione tylko na żądanie strony lub z urzędu. Przechodząc do analizy zagadnienia, czy wnioskodawczyni jest legitymowana do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2008 r. nr [...]wskazać należy, że dla oceny powyższej kwestii zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 2 p.b., stanowiący przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosowanie art. 28 ust. 2 p.b. wynika z charakteru postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Zgodnie z powyższym przepisem stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ słusznie wskazał, iż w świetle art. 28 ust. 2 p.b. nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział, jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić, bowiem trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Organ wskazał także, że do norm prawa materialnego, które mogą stanowić źródło interesu prawnego nie zalicza się norm prawa cywilnego, w szczególności art. 140 k.c. oraz, że organ administracji nie jest właściwy do przeprowadzenia oceny spornego zamierzenia budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami kodeksu cywilnego, dotyczącymi ochrony własności, obejmującymi m.in. zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie prawa własności właściciela nieruchomości uzasadnia przyznanie mu statusy strony. W pierwszej kolejnosći wskazać należy, że pojęcie przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b. obejmuje co prawda przede wszystkim, przepisy techniczno - budowlane, ale z uwagi na to, że ustawodawca nie ogranicza odesłania jedynie do tych przepisów, powyższe sformułowanie obejmuje również inne przepisy prawa. Odnosi się więc ono nie tylko do tych przepisów, które wyznaczają teren w oparciu o wielkości matematyczne, niezmienne w każdym przypadku, ale również do wszelkich przepisów ustanawiających zakres interesu prawnego osób trzecich, w tym również do przepisów k.c. o ochronie własności (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2010 r., II SA/Lu 447/10). Tym samym organ wyznaczając obszar oddziaływania obiektu powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Organ powinien dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12). Wskazać również należy, że organ badając istnienie interesu prawnego powinien rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 205/13). Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę. Jak wskazano wyżej samoistnym źródłem interesu prawnego właściciela może być art. 140 k.c. Zgodnie z powyższym przepisem właściciel ma prawo korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Okoliczności przytoczone przez skarżącą, tj. wylewanie się szamba na należącą do niej nieruchomość z całą pewnością stanowi naruszenie prawa do korzystania z nieruchomości i tym samym stanowi naruszenie jej interesu prawnego. Na marginesie wskazać należy, że zakaz takiej ingerencji w niniejszej sprawie wynika nie z art. 144 k.c., jak twierdzi organ, lecz bezpośrednio z art. 140 k.c. (tak w: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1968 r., III CRN 41/68). Art. 144 k.c. zakazuje tzw. immisji pośrednich na cudzą nieruchomość, jeżeli zakłócają one korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę, jak np. polegających na wytworzeniu ciepła, dymu, wstrząsów itp. Natomiast skierowanie na skutek zrealizowania inwestycji przepompowni ścieków, nieczystości z jednej nieruchomości na drugą stanowi bezpośrednią ingerencję w sferę cudzej nieruchomości, podobną do wkroczenia na tę nieruchomość i tym samym stanowi naruszenie art 140 k.c. Powyższe rozróżenienie nie ma jednak zasadniczego znaczenia, albowiem w orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazuję się, że organ administracji jest obowiazany rozważyć także, czy inwestycja danego rodzaju będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11). W kontekście powyższego orzeczenia wskazać należy, że okoliczność faktyczna polegajaca na wydzielaniu się nieprzyjemnego zapachu może również uzasadniać przyznanie danemu podmiotowi statusu strony. Organ w sposób nieuprawniony ograniczył krąg podmiotów, którym może przysługiwac przymiot strony do osób, które swój interes prawny mogą wyprowadzić z przepisów administracyjnych, techniczno - budowlanych. Organ w ogóle nie przeanalizował, czy został naruszony interes prawny J. B., jako właścicielki, sąsiedniej do inwestycji nieruchomości w świetle przytoczonych przez nią faktów. W ponownym postępowaniu organ wskazaną wyżej okoliczność wyjaśni mając na uwadze oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia niniejszego Sądu w tej sprawie. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.