II OSK 901/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1044/13 w sprawie ze skargi R. L. i J.L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1044/13, oddalił skargę R. L. i J. L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził, że odwołanie wniesione przez J. L. i R. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], nakazującej J. L. i R. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina, w związku z rozbudową budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości F., przy ul. P. [...], gminie I., do wymiarów 6,10m x 4,90 m, w celu doprowadzenia do zgodności z przedłożoną oceną techniczną z miesiąca sierpnia 1997r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], została doręczona pełnomocnikowi J. L. i R. L. w dniu 6 maja 2013 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 maja 2013 r., który to dzień nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Tymczasem odwołanie zostało złożone w dniu 10 czerwca 2013 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skargą R. L. i J. L., zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie 134 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, pomimo że kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu tego samego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki przez J. L. i R. L. dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina w związku z rozbudową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w gminie I., w miejscowości F. przy ul. P. 26. Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi małżonków L. w dniu 6 maja 2013 r. Następnie w dniu 20 maja 2013 r. odwołanie od decyzji zostało nadane za pośrednictwem placówki pocztowej operatora publicznego na dotychczasowy adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. na adres ul. B. [...] w T., ten sam, na który skierowano pierwsze odwołanie wniesione przez pełnomocnika w sprawie w przedmiocie samowoli budowlanej małżonków L.. W dniu 4 czerwca 2013 r. list polecony skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. został zwrócony do nadawcy, tj. do pełnomocnika odwołujących się małżonków L. z informacją, iż adresat wyprowadził się z dotychczasowej siedziby przy ul. B. [...]. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., a zatem z zachowaniem wymaganego prawem 7 - dniowego terminu, pełnomocnik małżonków L. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszo instancyjnej podnosząc, iż uchybienie temu terminowi nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez wnoszącego. W efekcie tegoż wniosku Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r., wskazując, że okoliczności, na które powołał się pełnomocnik małżonków L., nie spełniają warunku braku winy w uchybieniu terminu. W tym samym dniu organ wydał także zaskarżone postanowienie nr [...]stwierdzające, iż odwołanie od decyzji nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że przedmiotową kwestię rozstrzygnął także w postanowieniu nr [...] Zdaniem skarżących, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania, albowiem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w orzecznictwie sądowym prezentowane są odmienne poglądy odnośnie dopuszczalności wydania na podstawie art. 134 postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi wniesienia odwołania, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa (na podstawie art. 59 § 2) wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia go. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 września 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1490/07, w takiej sytuacji wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W innych jednak orzeczeniach a także w piśmiennictwie prezentowany jest odmienny pogląd, że w opisanej sytuacji organ odwoławczy uprawniony jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie rzeczonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 151/12; A. Wróbel, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 19, Lex 2013). Sąd wskazał, że podziela pogląd, zgodnie z którym w przypadku zaistnienia uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaniechanie w postaci niewydania postanowienia o uchybieniu terminu może się spotkać z zarzutem bezczynności organu odwoławczego. Zostało bowiem złożone odwołanie, które nie zostało załatwione, co jest równoznaczne z niezakończeniem postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Odrębny przedmiot rozstrzygnięcia oraz różnica trybu weryfikacji uzasadnia wykładnię art. 134 k.p.a., która przesądza o obowiązku organu odwoławczego wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zatem uznać należy, iż ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w toku postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie wydaniu tegoż postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia. Konsekwentnie zasadne jest stwierdzenie organu, iż skarżący nie dotrzymali czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, który upłynął w dniu 20 maja 2013r., skoro odwołanie zostało złożone w organie pierwszej instancji dopiero w dniu 10 czerwca 2013r. Należy podkreślić, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Wprawdzie, jak wskazano to wyżej, wniesione przez skarżących odwołanie zawierało wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jednak nie podlega on rozpoznaniu w przedmiotowej sprawie, podobnie jak skarga na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], którym odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia tegoż odwołania, a która to skarga wraz z okolicznościami warunkującymi jej rozstrzygnięcie, została rozpoznana przez sąd odrębnie. W tak ustalonym stanie faktycznym, w szczególności wobec tego, że uchybienie terminu było niewątpliwe, organ drugiej instancji był zobligowany do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Skargą kasacyjną R. L. i J. L. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż organ II instancji nie naruszył w sprawie art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. bezpodstawnie wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy wcześniej odmówił na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. Zarzut ten opiera się na twierdzeniu, że w przypadku wniesienia przez stronę jednocześnie odwołania od decyzji organu I instancji i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość wydania na podstawie art. 134 k.p.a. odrębnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Pogląd, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej istotnie został wyrażony przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyroki z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/07 i II OSK 1497/07; z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06). Podkreślenia wymaga jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny w innych swoich orzeczeniach, z reguły późniejszych, wielokrotnie zajmował odmienne stanowisko (vide: wyrok z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1012/12; z dnia 24 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 151/12; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 272/10; z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II OSK 190/07; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 52/05). Za stanowiskiem akcentującym odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia i różnicę trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, przemawiają także poglądy wyrażane w doktrynie (por. K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Wyd. 2, Warszawa 2015, s. 683; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U.00.98.1071, Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., teza 12, LEX/el. 2015; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 505). Zwraca się przy tym oczywiście uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Z żadnego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika bowiem zakaz stosowania tej regulacji w przypadku, gdy do organu wraz ze spóźnionym odwołaniem wpływa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1012/12). Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie ma charakteru oceny merytorycznej a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wniesienie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Ponadto w momencie wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w obrocie prawnym znajdowało się już ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji (postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]). Słusznie zatem Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że wobec faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz wobec ostatecznej odmowy jego przywrócenia, organ odwoławczy zobowiązany był do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.