II SA/Lu 324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. G.-B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy D. W. w B. P. na odcinku od ul. T. do ul. C. wraz z przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej na działkach w obrębie 3: 32, 597/4, 599/2, 600/2, 118, 454, 442, 268/2, 269/7, 81/9, 103, 102, 81/7, 81/11, 82/4, 83/2, 85/2, 86/2, 87/2, 88/8, 88/10, 90/2, 450/1 w B. P. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwana dalej jako "specustawa". W odwołaniu od powyższej decyzji E. G.-B. nie zgadzając się z zatwierdzonym projektem wskazała, że decyzja nie musi obejmować działki nr 90, której jest właścicielem. Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a po rozpatrzeniu odwołania E. G.-B. od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy uznał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w art. 11d specustawy, jednak, biorąc pod uwagę treść poszczególnych elementów i zakres inwestycji - wniosek ten nie jest kompletny. We wniosku nie wyszczególniono wszystkich istotnych, objętych projektem, zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie projektem oraz z zakresem inwestycji zobrazowanym na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, inwestycja obejmuje rozbiórkę pętli autobusowej wykonanej z płyt betonowych, znajdującej się na działce nr 103 oraz przebudowę dróg innych kategorii, tj. ul. T., która jest droga powiatową - wnioskodawca nie wyszczególnił działek objętych powyższymi zmianami. Ponadto ani we wniosku, ani w załączonej do niego dokumentacji projektowej, nie przewidziano rozwiązań dotyczących części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 90/2, wyodrębnionej z działki nr 90 należącej do odwołującej się strony. Decyzja ta zatem nie zawiera wszystkich elementów wyszczególnionych w art. 11 f ust. 1 specustawy nie zawiera zezwolenia na przebudowę dróg innych kategorii oraz nie określa terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Analizując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zwrócił uwagę także na – jego zdaniem – wadliwy zapis pkt 2 decyzji dotyczący określenia linii rozgraniczających teren. Jak wskazał Wojewoda wskazana w treści decyzji linia przerywana koloru zielonego, nie stanowi linii rozgraniczającej teren, a jest jedynie linią wyznaczającą nowe granice dzielonych działek. Z zatwierdzonej mapy w skali 1:500, przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem teren niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, nie wynika jasno, która linia rozgranicza działki należące do pasa drogowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasadne byłoby wskazanie w pkt 3 zaskarżonej decyzji warunków wynikających z opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], znak: [...] oraz uwzględnienie opinii do projektu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia [...]. Biorąc pod uwagę tę ostatnią opinię organ odwoławczy wskazał na inne nieprawidłowości występujące w zatwierdzonych mapach z podziałem nieruchomości, tj.: 1. wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej na mapach z projektem podziału, 2. błędne oznaczenie użytku drogi na tej mapie (zmiana oznaczenia użytku może nastąpić bowiem po jego faktycznej zmianie w terenie, wydzielenie działki pod drogę nie generuje zmiany użytku na drogę); 3. na mapie z projektem podziału działek nr: 81/5, 82/2, 83, 86, 87 nie oznaczono działki sąsiedniej; 4. nie oznaczenie na mapie z projektem podziału konturu RVI odnośnie działki nr 86; 5. w wykazie zmian gruntowych dokonano niedozwolonych ręcznych poprawek dotyczących powierzchni działki nr 88/4. Powyższe wyszczególnione nieprawidłowości - jak wskazał Wojewoda - nie stanowiły powodu uchylenia decyzji, ale należy brać je pod uwagę podczas sprawdzania dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wezwać inwestora do ich usunięcia. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż projekt nie jest kompletny, organ I instancji powinien, w ramach prowadzonego postępowania, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, zobowiązać inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu o brakujące elementy. Pomimo powyższego, organ tego nie uczynił, a w treści decyzji wbrew sytuacji zobrazowanej na mapie stwierdził, że zapis o rozbiórce istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - nie dotyczy. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda, pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. inwestor poinformował, że inwestycja realizowana będzie w przeważającej części w istniejącym pasie drogowym, wyjaśniając, że zgodnie z § 7.1. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie może być mniejsza niż 10 m - dla klasy ulicy D (dojazdowej). Pozyskanie niewielkiego fragmentu działki nr ewid. 90 umożliwi budowę jezdni ulicy D. W. na całej jej długości tj. od ul. T. do ul. C. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Wobec tego zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na jej rozstrzygniecie w zakresie precyzyjnego wyjaśnienia treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację ww. inwestycji, co stanowiło naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. E. G.-B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła tej decyzji w szczególności naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Okoliczności powyższe – zdaniem skarżącej – miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że na zabudowanej i ogrodzonej działce objętej inwestycją mieszka i prowadzi działalność gospodarczą od 28 czerwca 2007r. Odcięcie części jej działki z przeznaczeniem na budowę spornej drogi spowoduje dla niej istotne zmiany na nieruchomości i utrudnieni jej z niej korzystanie. Wskazała przy tym, że po przeciwnej stronie znajduje się szeroki pas terenu, który może zostać przeznaczony pod sporną drogę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana jako p.p.s.a.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja miała charakter kasatoryjny. Determinuje to zatem sposób rozpoznania sprawy przez Sąd, który w takim przypadku bada jedynie istnienie przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 138 § 2 ustawy K.p.a. oraz kontroluje prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Trzeba wyjaśnić, że określenie w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012r., sygn. akt II SA.Kr 1351/12, publ. Lex nr 1235027). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej zwana jako "specustawa". Ustawa ta zawiera kompleksowe uregulowanie dotyczące wszystkich etapów przygotowania i realizacji inwestycji drogowych ( art. 11f ustawy). Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulicy D. W. w B. P. na odcinku od ul. T. do ul. C. nie odzwierciedla całości zamierzenia inwestycyjnego na obszarze określonym linią wyznaczającą zakres inwestycji w związku z tym organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo wytknął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczne uchybienia, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji. Przede wszystkim wskazać należy, że ani we wniosku, ani w załączonej do niego dokumentacji projektowej, nie przewidziano rozwiązań dotyczących części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 90/2, wyodrębnionej z działki nr 90 należącej do E. G.-B. W decyzji organ I instancji wyjaśnił w tzw. "Innych ustaleniach", że "w projekcie nie wskazano obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i przeznaczonych do rozbiórki". Jednak z projektu zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji wynika, że linia rozgraniczająca teren inwestycji stanowiąca linie podziału nieruchomości przechodzi przez budynek gospodarczy na działce nr 90. Ta okoliczność – jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – nie została uwzględniona w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a powinna z uwagi na wymóg odniesienia się do tej kwestii określony w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy. Poza tym z mapy tej wynika, że inwestycja obejmuje również rozbiórkę pętli autobusowej wykonanej z płyt betonowych, znajdującej się na działce nr 103 oraz przebudowę dróg innych kategorii, tj. ul. T., która jest droga powiatową. Okoliczności te zatem pozostają też w sprzeczności z powyższym zapisem decyzji nieprzewidującym rozbiórki obiektów budowlanych obejmujących teren inwestycji. Ponadto zachodzi pewna nieścisłość odnosząca się do kwestii "linii rozgraniczających teren" oznaczonej przerywaną linią koloru zielonego pomiędzy pkt 2 decyzji zatwierdzającej projekt budowlany a załącznikiem nr 3 tej decyzji stanowiącym projekt zagospodarowania terenu, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. W decyzji organ I instancji określił, że linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone linią przerywaną koloru zielonego przedstawiają proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Natomiast z legendy załącznika nr 3 wynika, że linią przerywaną koloru zielonego organ zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiące linie podziału nieruchomości. Należy zatem wskazać na niejasność w zakresie posługiwania się przez organ I instancji symbolem graficznym, tj. przerywaną linią koloru zielonego. Z jednej strony bowiem wskazuje on, że przedstawia ona proponowany przebieg drogi, z drugiej zaś strony wskazuje, że stanowi linie podziału nieruchomości. Należy podnieść, że załącznik do decyzji musi być traktowany jako jej integralna część. Skoro analiza załącznika w przedmiotowej sprawie stanowi integralną część decyzji, wobec tego decyzja ta nie może być z nią sprzeczna. Wskazanie bowiem w decyzji, jak i w załączniku odmiennych wniosków uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń. Słusznie również organ odwoławczy wskazał na dodatkowe nieprawidłowości występujące w zatwierdzonych mapach z podziałem nieruchomości, które zostały wskazane w opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], a które należy uwzględnić przy podejmowaniu dalszych decyzji w sprawie. Wobec powyższego, należy uznać, że organ I instancji, nie określając w decyzji warunków związanych z rozbiórką istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, jak i nie uwzględniając w decyzji kwestii przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji przez budynek gospodarczy oraz niewydanie zezwolenia na wykonanie przebudowy dróg innych kategorii, naruszył art. 11 f specustawy w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy zatem na charakter i wagę uchybień, których dopuścił się organ I instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie, wystąpienie powołanych wyżej przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej nie budzi wątpliwości. Trzeba wskazać że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części co do istoty sprawy a organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnej, a organ odwoławczy mógł zgodnie z prawem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, uniemożliwiał załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestionowane natomiast przez skarżącą stanowisko, że to inwestor kreuje kształt samej inwestycji, a organ odwoławczy jedynie wyznacza dopuszczalne prawem granice tej inwestycji, nie miały znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 125.) Szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, ponosząc w tym względzie pełną odpowiedzialność, w tym także za skutki prawno–finansowe inwestycji. Stąd też ocena organów, a w konsekwencji również i ocena sądu, ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu drogowego, ,jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 309/10, w Białymstoku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 248/11, WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 563/10 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do zarzutu niezamieszczenia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, trzeba wskazać, że Prezydent Miasta określił te wymagania w punkcie 4 decyzji organu I instancji. Trzeba jednak dodać, że okoliczności te - mając na względzie podniesione w zaskarżonej decyzji uwagi, co do prawidłowości postępowania - powinny być również uwzględnione w szerszym zakresie na dalszym etapie postępowania przez organ I instancji. W związku z powyższym, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.