I OSK 1492/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1474/13 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/WA 1474/13 oddalił skargę M.K. na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że M.K. w dniu 18 maja 2011 r. skierował do Komendanta Rejonowego Policji [...] wniosek o odtworzenie zagubionych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu mu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. i o uznanie za dowód kserokopii decyzji o przydziale w/w lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2011 r. na powyższy wniosek, Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o odtworzenie zagubionych akt postępowania. Odmówił uznania kserokopii decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego jako dowodu w sprawie, gdyż nie została ona poświadczona za zgodność z oryginałem przez Pracownika Komendy Rejonowej Policji [...]. Ponadto stwierdził, że faktu, aby powołana przez wnioskodawcę decyzja była w obrocie prawnym, nie potwierdza żaden dokument, czy rejestr decyzji. Wskazał, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji [...] jest zarejestrowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej, wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] mł. insp. A.P. Na skutek wniesienia przez M.K. od powyższego pisma odwołania Komendant [...] Policji, w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. wyjaśnił, że pismo Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w niniejszej sprawie nie jest przewidziany administracyjny tryb postępowania oraz prawo do złożenia odwołania. Na skutek wniesienia przez M.K. skargi na w/w pismo z dnia [...] lipca 2011 r., sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/11 uchylił postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało stanowisko Komendanta [...] Policji zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2011 r., które zostało wydane wskutek wniesionego przez skarżącego "odwołania od decyzji" Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. posiada wszystkie wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego elementy formalne określone w art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), aby można je było uznać za postanowienie. Stwierdzenie to dotyczy również rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że błędne jest stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji odtworzenia akt zaginionych bądź zniszczonych. Regułą bowiem jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtwarzaniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził. W literaturze i orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska co do tego, w trybie jakich przepisów powinno nastąpić odtworzenie akt sprawy administracyjnej, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie nie zawierają jakiejkolwiek regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96 (LEX nr 45944) wyraził pogląd, że pomimo braku wyraźnej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (artykuł 716-729 K.p.c.), dotyczącej postępowania w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. Względy systemowe mogą uzasadniać sięganie do tych przepisów także obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), bowiem postępowanie cywilne bliższe jest istocie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, niż postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest kontrola legalności działania organów administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. T. Woś Warszawa 2005 r. s.694). Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego jest zobligowany z mocy art. 7 K.p.a. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy natomiast o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 275485). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ uchylił się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności zażalenia, a w przypadku uznania, że jest ono dopuszczalne, kwestii terminowości wniesienia środka zaskarżenia miało istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym organ drugiej instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., a także art. 123 w związku z art. 134 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że wszczęcie na wniosek strony postępowania o odtworzenie akt winno zakończyć się merytorycznym orzeczeniem, które może mieć różną treść, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchań: M.K., G.K. oraz S.C. na okoliczność wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu M.K. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że powyższa okoliczność nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż ze zgromadzonego materiału bezspornie wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] mł. insp. A.P., przydzielono M.K. kwaterę tymczasową nr [...] przy ulicy [...] w W., a decyzja ta, wobec niewniesienia przez stronę odwołania, stała się ostateczna. Ponadto w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji [...] zarejestrowana jest wyłącznie w/w decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] oraz brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających fakt wystawienia dwóch decyzji na przedmiotową kwaterę tymczasową. Następnie Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie odtworzenia akt. W uzasadnieniu postanowienia podał, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy decyzja administracyjna, której kserokopię przedstawił M.K., została wytworzona i czy weszła do obrotu prawnego. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. wezwał stronę do dostarczenia oryginału w/w decyzji, w celu uwierzytelnienia przedstawionej kserokopii. Poinformował również stronę, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych nr [...] dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji [...] zarejestrowana jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...], wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] – mł. insp. A.P. Przedmiotowa decyzja została włączona do akt postępowania administracyjnego sygn. [...]. Na egzemplarzu widnieje podpis M.K. z datą [...] sierpnia 2003 r., potwierdzający odbiór 2 egzemplarzy decyzji, tj. skierowanej do zainteresowanego oraz do Administracji przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. wystąpiono do Wydziału Administracyjno-Gospodarczego [...] o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii decyzji, którą M.K. dostarczył celem podpisania umowy najmu. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. przesłano kopię decyzji – był to egzemplarz nr 2 w/w decyzji – przeznaczony dla Administracji, którego treść jest identyczna z egzemplarzem decyzji, w posiadaniu której jest organ i która znajduje się w teczce oznaczonej sygnaturą [...]. W ocenie organu, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony w sprawie odtworzenia zagubionych akt nie dowiodło, aby jakiekolwiek akta zostały wytworzone w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, której kserokopię, oznaczonej tym samym numerem, co decyzja będąca w posiadaniu organu, przedstawił wnioskodawca. Z tego względu Komendant Rejonowy Policji [...] uznał, że odtworzenie akt sprawy staje się bezprzedmiotowe, skoro organ prowadzący postępowanie ustalił, że nie toczyło się uprzednio żadne postępowanie administracyjne, które zostało zakończone określonym rozstrzygnięciem ostatecznym. Nie można bowiem odtwarzać akt sprawy, która prawnie nie istnieje. Od powyższego postanowienia, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, M.K. wniósł zażalenie do Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wskazując, że postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] jest postanowieniem kończącym w sprawie i pomimo błędnego pouczenia w nim zawartego, przysługuje na nie bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, a nie zażalenie do organu drugiej instancji. Wobec powyższego, M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W skardze podał, iż w dniu [...] sierpnia2003 r. otrzymał decyzję nr [...] , z tej samej daty, o przydziale lokalu mieszkalnego, podpisaną przez Komendanta Rejonowego Policji [...] mł. insp. S.C. Następnie otrzymał od organu decyzję z tej samej daty, dotyczącą tego samego lokalu, podpisaną przez mł. insp. A.P., zwracając organowi pierwszą decyzję. W ocenie skarżącego, organ nie wyjaśnił tego, jak doszło do przekazania spornego lokalu i dlaczego decyzja, jaka znajduje się w aktach administracyjnych, została zarejestrowana dopiero w dniu [...] sierpnia 2003 r. Ponadto skarżący zarzucił, że organ rozpoznał sprawę nierzetelnie albowiem nie przesłuchał zawnioskowanych przez niego świadków. Komendant Rejonowy Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1474/13 przywrócił termin do wniesienia skargi. W uzasadnieniu postanowienia podał, że skarżący uprawdopodobnił okoliczności wskazujące na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Błędne pouczenie, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie może bowiem szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia i może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt postępowania zakończonego wydaniem przez Komendanta Rejonowego Policji [...] decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale M.K. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Wyjaśniając, w jakim przypadku dopuszczalne jest odtwarzanie akt zauważył, iż samo literalne brzmienie powyższego zwrotu wskazuje na to, że odtworzenie akt może dotyczyć tylko tych dokumentów, które kiedyś istniały, a następnie zostały zagubione, czy też uległy zniszczeniu. Warunkiem sine qua non, umożliwiającym odtworzenie akt, jest zatem ustalenie, że pewne dokumenty w ogóle istniały. W przeciwnym razie, mogłoby dojść nie do odtworzenia pewnych dokumentów, ale do ich wytworzenia, a więc w efekcie do zmiany stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ, na skutek wniosku strony o odtworzenie akt, wszczął stosowne postępowanie i w oparciu o posiadaną dokumentację prześledził przebieg postępowania dotyczącego wniosku o przydział lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], z wyszczególnieniem wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Zestawienie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych doprowadziło organ do prawidłowego wniosku, że żaden element spornych akt nie zaginął, ani nie uległ zniszczeniu. W aktach znajduje się bowiem oryginał decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale w/w lokalu skarżącemu jako kwatery tymczasowej, podpisanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] mł. insp. A.P. Istnieje również dokumentacja świadcząca o tym, że powyższa decyzja była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 425/11 skargę M.K. na powyższą decyzję oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji, całokształt materiałów znajdujących się w aktach dotyczących przydziału M.K. lokalu nr [...], położonego w W. przy ul. [...], nie wskazuje na to, aby w zakresie objętym omawianym postępowaniem było wydane inne wiążące rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie odtworzenia akt stało się bezprzedmiotowe. Całokształt sprawy nie świadczył bowiem o tym, aby sporną materię regulowały inne rozstrzygnięcia niż te, które znajdują się w aktach postępowania. Ponadto Sąd dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie zachodzi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, w szczególności odtworzenia innej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. tylko w oparciu o zeznania świadków, twierdzenia strony, czy okoliczności uboczne, jak fakt zarejestrowania znajdującej się w aktach decyzji w dniu [...] sierpnia 2003 r. Tego typu okoliczności nie mogą bowiem w sposób skuteczny przesądzić kwestii tego, czy w obrocie prawnym istniała jakaś inna decyzja z tej samej daty i dotycząca spornego lokalu. Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania przez organ zawnioskowanych świadków stwierdził, że przedmiotowy wniosek dowodowy został rozstrzygnięty przez organ w sposób przewidziany prawem, w postaci wydania stosownego postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., przez błędne ustalenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "nie zachodziła możliwość prowadzenia postępowania tylko w oparciu o zeznania świadków, twierdzenia strony, czy okoliczności uboczne, jak fakt zarejestrowania znajdującej się w aktach decyzji". Omawiane przepisy nakazują bowiem dopuścić jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Procedura administracyjna przewiduje dowód z przesłuchania świadków i akcentuje prawo strony do zgłaszania wniosków dowodowych. Zeznania te nabierają szczególnego znaczenia, jeśli zachodzi możliwość usunięcia lub zniszczenia, czy wymiany dokumentów, czego nie można z góry wykluczyć. Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 stwierdził, że gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne dla załatwienia sprawy, należy ją odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. 2) zaniechanie dołączenia akt innej sprawy sądowej o sygn. VII SA/Wa 2318/11, dotyczącej tego samego przedmiotu, tj. odtworzenia akt lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i zaliczenia ich do materiału dowodowego. Odpis wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/11 znajduje się wprawdzie w aktach niniejszej sprawy, ale Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 106 § 3 w związku z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. – nie uwzględnił jego treści i uzasadnienia przy wydaniu zaskarżonego wyroku, a nawet o nim nie wspomniał. Tymczasem w/w wyrok wskazywał wyraźnie, że odtworzenie akt postępowania administracyjnego jest dopuszczalne i winno opierać się, drogą analogii, na przepisach Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących tej materii, tj. art. 716- 739 K.p.c. Skarżący powołując treść art. 725 K.p.c. wskazał, iż przepis ten przewiduje, że w razie niemożności stosowania innych sposobów odtwarzania akt, należy dopuścić dowód z wyjaśnień stron i zeznań świadków oraz prywatnych dokumentów niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem. Umożliwia to – wbrew stanowisku organu – wykorzystanie dowodu z kserokopii zaginionej decyzji i potwierdzenie istnienia jej przez świadków, w tym przez osobę, której podpis figuruje na tej kserokopii. Zgłoszony przez skarżącego wniosek o przesłuchanie ówczesnego Komendanta [...] Policji w [...], którego podpis widnieje na kserokopii decyzji, z bliżej nieznanych przyczyn został przez organ oddalony. Przy czym chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności, czy składał on podpis na dokumencie przydziału mieszkania (a nie czasowej kwatery), czy też tego nigdy nie uczynił. Pominięcie dowodu z powołanych akt sądowych mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowienia Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Komendant Rejonowy Policji [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). Te bowiem podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak, jak to uczyniono w ustawie Kodeks postępowania cywilnego oraz w cyt. ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść jednak należy, że pomimo tego, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. O konieczności odtworzenia akt administracyjnych sądy wypowiadają się przy okazji rozpoznawania skarg na różnego rodzaju decyzje, np. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wątpliwości, czy dana decyzja została wydana, albo odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu zaginięcia dokumentów, które miały świadczyć o nieważności wywłaszczenia nieruchomości (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 770). Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944 oraz M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 693). Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone, wskazać należy, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej K.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (por. np. wyroki NSA z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 419/98, LEX nr 47260 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944), zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny – również w drodze analogii – z przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1710/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 K.p.c. Odnosząc treść art. 297 p.p.s.a. – w drodze analogii – na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, iż sprawa w materii odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służyć będzie zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a.). Dopiero na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać skarga od sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie w/w trybu nie wyczerpano z winy organu, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.K., wskazując, że to postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] jest postanowieniem kończącym w sprawie. Skoro zatem skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., to skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Jako wniesiona na postanowienie organu pierwszej instancji jest bowiem niedopuszczalna. Dla powyższego nie ma przy tym znaczenia nie tylko stanowisko organu drugiej instancji, ale także fakt, że Sąd pierwszej instancji błędnie przywrócił termin do wniesienia skargi oraz rozpoznał ją merytorycznie. Tę okoliczność należało uwzględnić z urzędu, uchylić wadliwy wyrok i odrzucić skargę. Po zwrocie akt niniejszej sprawy, Komendant [...] Policji rozpozna zażalenie wniesione przez M.K. na postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], a od wydanego przez organ drugiej instancji postanowienia będzie przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.