VII SA/Wa 2318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji w W. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji w W. na rzecz M. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 maja 2011 r . M. K. złożył wniosek na podstawie art. 288 i art. 289 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o odtworzenie zagubionych akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu wnioskodawcy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. i o uznanie za dowód kserokopii decyzji o przydziale ww. lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek Komendant Rejonowej Policji W. poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o odtworzenie zagubionych akt postępowania oraz odmówił uznania kserokopii decyzji o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego jako dowód. Poinformował, że w rejestrze decyzji mieszkaniowych dotyczących przydziału lokali funkcyjnych Komendy Rejonowej Policji W. zarejestrowana jest decyzja Nr [...] z dnia [...] o przydziale kwatery tymczasowej wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. mł. insp. A. P. jednak decyzja ta nie była w obrocie prawnym. Wyjaśnił, że kserokopia decyzji nie może być uznana za dowód w sprawie, gdyż nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez Pracownika Komendy Rejonowej Policji W. Organ dodał, że faktu by decyzja ta była w obrocie prawnym nie potwierdza żaden inny dokument czy rejestr decyzji. Gdyby nawet doszło do odtworzenia wskazanej kopii decyzji to odnosząc się do jej treści organ wskazał, że dotyczy ona kwatery tymczasowej, a nie lokalu mieszkalnego. W tytule wskazano bowiem § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2010 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 131 poz. 1469), który odnosi się wyłącznie do przydziału kwatery tymczasowej. A zatem użycie w jej treści określenia " lokal mieszkalny" może świadczyć jedynie o potocznym określeniu lokalu bez dokonania jego oceny prawnej. Organ wskazał, że w dniu 22.06.2011 r. wpłynęło pismo skarżącego nazwane przez niego odwołaniem, od jak twierdzi skarżący decyzji Komendanta Stołecznego Policji W. z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie jest przewidziany administracyjny tryb postępowania oraz nie przysługuje od niego prawo do złożenia odwołania. Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. M.K. wniósł skargę, na jak twierdzi postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił : obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 kpa w zw. z art. 127 kpa poprzez uznanie, że droga odwoławcza od pisma Komendanta Rejonowego Policji W. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna". W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o kontroli decyzji administracyjnej przez Sąd administracyjny, gdyż nie została wydana przez organ decyzja administracyjna. W ocenie organu, pismo z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie jest przewidziany administracyjny tryb postępowania oraz prawo do złożenia odwołania. Organ zaznaczył, iż skoro sprawa nie jest rozstrzygana na podstawie kpa. i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej nie można tym samym jego pisma z dnia [...] traktować jako decyzji administracyjnej. Skoro zatem sprawa o odtworzenie akt nie jest sprawą administracyjną i przepis prawa nie przewiduje załatwienia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej to nie mogło być skuteczne także wniesienie przez skarżącego odwołania od pisma Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...]. Organ podkreślił, iż niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa. Dodał, iż nie znajduje zastosowania także art. 134 k.p.a, brak jest bowiem przepisów prawnych które w tej sytuacji nakazywałaby organowi wydanie postanowienia. Organ wyjaśnił, że jeżeli w celu odtworzenia akt zaginionych bądź zniszczonych nie jest przewidziany tryb administracyjny postępowania i wydanie decyzji administracyjnej to i nie znajduje zastosowania również przepis art. 134 k.p.a. nakazujący wydanie postanowienia. Organ wskazał, iż niezasadne jest stanowisko skarżącego, że podstawą do odtworzenia akt są przepis art. 288 i 289 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie tych przepisów przedmiotem odtworzenia mogą być wyłącznie akta sądowe. Brak jest natomiast podstaw do odtwarzania akt administracyjnych, nawet jeśli zginęły razem z aktami sądowymi. Ponadto, gdyby nawet doszło do prowadzenia postępowania o odtworzenie zaginionych akt to postępowanie to będzie bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnianiu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...], które Sąd uznał za postanowienie zostało podjęte niezgodnie z prawem. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało stanowisko Komendanta Stołecznego Policji zawarte w wydanym rozstrzygnięciu z dnia [...]. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało wskutek wniesionego przez skarżącego "odwołania od decyzji" Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...]. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokonuje kontroli wymogów formalnych odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienia są ostateczne. Tak sformułowany przepis, a przede wszystkim przyjęta w nim kolejność, w jakiej organ odwoławczy dokonuje kontroli wymogów formalnych odwołania wskazuje, że organ II instancji przystępując do rozpoznania środka odwoławczego w pierwszej kolejności powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Oznacza to, że organ odwoławczy przystępując do badania złożonego środka zaskarżenia bada przesłanki niedopuszczalności tego środka zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. W granicach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawową przyczyną niedopuszczalności środka zaskarżenia natury przedmiotowej jest, między innymi, niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych, a więc organ odwoławczy stwierdzając negatywną przesłankę niedopuszczalności środka zaskarżenia powinien na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka. W przypadku stwierdzenia, iż dopuszczalne jest wniesienie zażalenia powinien zbadać terminowość jego wniesienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Komendant Stołeczny Policji nie dokonał stosownych ustaleń w tym zakresie. Swoje stanowisko w sprawie ograniczył jedynie do stwierdzenia, iż pismo Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie jest przewidziany administracyjny tryb postępowania oraz prawo do złożenia odwołania. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku decyzji ukształtował się pogląd, że aby można było zakwalifikować pismo, jako decyzję musi ono posiadać pewne minimum elementów do których zaliczono oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Przy czym za kryterium kwalifikujące dany akt czy też pismo jako decyzję uznano rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 1288/01 – Lex nr 684961 czy postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 711/08 – ONSAiWSA 2010/6/103). Skoro zaś postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych, których występowanie decyduje o tym, że pismo może być uznane za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 – Lex nr 990060). Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] posiada wszystkie wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego elementy formalne określone w art. 124 k.p.a. żeby można je było uznać za postanowienie. Pismo to posiada bowiem oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazany jest w nim adresat pisma oraz znajduje się podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo zawiera także stwierdzenie organu, iż nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o odtworzenie zagubionych akt postępowania, czego domagał się skarżący w swym wniosku z dnia 18 maja 2011 r. W tym miejscu należy wskazać, że organ I instancji zajmując stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania w żądanym przez skarżącego zakresie winien dać temu wyraz w stosownej formie procesowej. Zgodnie z art. 61a. kpa § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 stwierdził, że "1. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. 2. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania." W ocenie Sądu również rozstrzygnięcie organu odwoławczego posiada minimum elementów, aby można je było uznać za postanowienie. Organ odwoławczy rozpoznając zatem pismo skarżącego nieprawidłowo nazwane odwołaniem od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] powinien poprzedzić wydanie orzeczenia podjętymi czynnościami mającymi na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia wymogi formalne. W przeciwnym wypadku wydane przez organ rozstrzygnięcie narusza normy zawarte w art. 7 i 77 k.p.a. Podkreślić należy, że istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art.134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie Sądu, błędne jest także stanowisko organu, iż nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji odtworzenia akt zaginionych bądź zniszczonych. Wprawdzie skarżący wskazał jako podstawę prawną art. 288 i art. 289 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy mają zastosowanie do odtwarzania akt sądowoadministracyjnych, to jednak podkreślić należy, iż istnieje także możliwość odtworzenia akt zaginionych lub zniszczonych w postępowaniu administracyjnym. Regułą bowiem jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtwarzaniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził. W literaturze i orzecznictwie nie ma jednak zgody co do tego, w trybie jakich przepisów powinno nastąpić odtworzenie akt sprawy administracyjnej, ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnej procedury przewidzianej na tę okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96, Lex nr 45944 stwierdził, że pomimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a. dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c (artykuł 716-729 k.p.c.), dotyczacej postępowania w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. Względy systemowe mogą uzasadniać sięganie do tych przepisów także obecnie, po wejściu w życie ustawy p.p.s.a., bowiem postępowanie cywilne bliższe jest istocie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, niż postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest kontrola legalności działania organów administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005, s. 694). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje również na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 223/10, iż ustawodawca przewidział możliwość odtworzenia akt administracyjnych czy tylko decyzji administracyjnej dając możliwość ich rekonstrukcji w toku postępowania wyjaśniającego toczącego się w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, iż wprawdzie przepisy pozwalające na rekonstrukcję akt sprawy administracyjnej nie zostały formalnie wydzielone w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wynikają one z określonych norm procesowych. Podstawowe znaczenie odgrywają w tym zakresie regulacje: zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasady legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania, pisemności), zasad i środków dowodowych (z fundamentalną dla działań rekonstrukcyjnych zasadą oficjalności postępowania wyjaśniającego), niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (zwłaszcza wezwań), zasad stosowania środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego (art. 88-88a k.p.a.). Ich łączne ujęcie pozwala na pełne przeprowadzenie czynności odtworzenia akt sprawy. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485), w którym wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), to nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy natomiast o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej. W ocenie Sądu, organ uchylił się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności zażalenia, a w przypadku uznania, że jest ono dopuszczalne kwestii terminowości wniesienia środka zaskarżenia miało istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., a także art. 123 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. ----------------------- 8