IV SA/Po 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...].. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił E. R. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] września 2017 r. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). Dalej organ wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Od powyższej decyzji odwołał się E. R. podnosząc, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w O. W.., przy rozpatrywaniu jego sprawy nie wziął pod uwagę obowiązujących w administracji publicznej zasad postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne odwołujący załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z O. W. z dnia [...] września 2012 r. Jak wynika z jego treści, orzeczenie zostało wydane do dnia [...]września 2017 r., natomiast nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Następnie organ po przytoczeniu treści art. art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i właściwie zastosował przepisy prawa. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 16 ust. 3 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawdą jest, iż odwołujący ukończył 42 lata i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Jednakże z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż w jego przypadku nie można ustalić od kiedy istnieje ta niepełnosprawność. W związku z tym, iż nie został spełniony trzeci warunek z art. 16 ust. 3, a mianowicie konieczność powstania niepełnosprawności do ukończenia 21 roku życia, organ pierwszej instancji nie mógł przyznać Panu E. R. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł E. R. podnosząc, że zgodnie z jego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie można ustalić od kiedy istnieje ta niepełnosprawność. Jak wynika z praktyki lekarskiej nie każdą jednostkę chorobową da się określić terminem. Skarżący wskazał, iż z zapisu cyt. "nie da się ustalić" wyprowadzić należy dwa wnioski, że choroba powstała przed ukończeniem 21 -go roku życia lub po ich ukończeniu. W ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie bez jakichkolwiek podstaw przychylił się do wniosku niekorzystnego załatwienia sprawy. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie, który napotyka w jego loku chociażby na jedną okoliczność nie dającą się ustalić dla rozstrzygnięcia sprawy, winien przychylić się na rzecz pozytywnego załatwienia wniosku petenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny, którego domaga się H. W., przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Przysługuje on, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3). Sposób i tryb prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie ww. zasiłku regulują przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). Prawodawca w § 6 ust. 2 określił jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku tj: orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy; inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanym do dnia .... września 2017 r.. Jednakże w orzeczeniu tym nie określono od kiedy istnieje niepełnosprawność, o czym świadczy zapis w pkt IV – "nie da się ustalić". Pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 662/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 151/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 259/12; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić należy, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust.3 ustawy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139, poz. 1328) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią § 14 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie - "nie da się ustalić". Powyższe oznacza, iż data, od której powstała niepełnosprawność jest przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez wyspecjalizowane organy, jakimi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust.3 ustawy stwierdzić trzeba, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Zawarte w złożonym przez skarżącego orzeczeniu sformułowanie iż "nie da się ustalić" od kiedy istnieje jej niepełnosprawność świadczy zatem o fakcie, że okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia. Organ administracyjny rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym powyższym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym (np. na podstawie informacji uzyskanych od wskazanych przez skarżącą świadków). Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii. Rzeczą skarżącego było ewentualne kwestionowanie owego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 259/12, powoływanym wyżej). Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w § 6 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne prawodawca przewidział możliwość złożenia wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego "innych dokumentów i oświadczeń" niezbędnych do ustalenia tego prawa, gdyż nie mogą one zastąpić orzeczenia właściwego organu uprawnionego do orzekania w zakresie stopnia niepełnosprawności oraz daty jej powstania. Przepis ten nie otwiera zatem drogi organowi do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty, od której istnieje niepełnosprawność. Innymi dokumentami i oświadczeniami, o jakich mowa w § 6 omawianego rozporządzenia może być natomiast postanowienie sądu powszechnego o ustanowieniu opieki lub kurateli dla osoby niepełnosprawnej, jeżeli z wnioskiem występuje w jej imieniu opiekun lub kurator, dokument pełnomocnictwa w przypadku złożenia wniosku przez pełnomocnika, dokument wykazujący uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem na rzecz niepełnosprawnego dziecka przez jego przedstawiciela ustawowego itp. Reasumując podkreślić należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Tym samym, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na brak określenia w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności daty, od której powstała niepełnosprawność, organy działały zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.