I SA/Wa 1309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. M. S. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...], którą to decyzją, po rozpatrzeniu wniosków T. W., M. S., O. S., M. S. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy ulicy [...] w I., o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej tom [...] karta [...] jako własność J. i L. W. T. W., M. S., O. S., M. S. i T. S., wnioskami z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. "o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, nieruchomości będącej własnością J. i L. W.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak [...]). Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożyła M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 660/09) stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2009 r. (znak [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organem właściwym do rozpoznania złożonych w niniejszej sprawie wniosków jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, według właściwości, wnioski T. W., M. S., O. S., M. S. i T. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak [...]), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. W., M. S., O. S., M.S. i T. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosków T. W., M. S., O. S., M. S. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. S. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...]. Skarżąca podnosiła, że na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 roku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 roku (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2008 roku (znak: [...]). W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i wskazał organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, t.j. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który "... powinien podjąć działania zmierzające do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, w szczególności kwestionowanego orzeczenia. Brak takich działań stanowić może bowiem istotna wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na dalsze rozstrzygnięcie sprawy." Skarżąca wskazywała, że zaświadczenia i wnioski do Sądu wystawiane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1956 roku, nie dawały podstawy prawnej do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej oraz art. 34 dekretu z dnia 2 marca 1945 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, pismem z dnia [...] kwietnia 1959 roku, adresowanym do Sądu Powiatowego w [...], Oddziału Ksiąg Wieczystych, wniosło o przepisanie nieruchomości stanowiącej własność L. i J. małżonków W. na Skarb Państwa, na mocy prawomocnego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 roku (bez numeru). Zdaniem skarżącej orzeczenie cytowane w powyższym piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w ogóle nie istnieje a sam wniosek bez orzeczenia nie dawał podstawy prawnej do wpisaniu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca podkreślała, że nie było żadnej podstawy prawnej do pozbawienia małżeństwa J. i L. W. ich prawa własności. Ustalenia sentencji decyzji Ministra, z powodu braku orzeczenia jest zupełnie swobodne i dowolne a organ winien badać nie tylko treść orzeczenia oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jego wydawaniu lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego. Omawianego orzeczenia nie ma w żadnych zbiorach, nie ma numeru tego orzeczenia i nie wiadomo czy była podstawa prawna do jego wydania, czy było prawomocne i jakie były strony postępowania. Minister nie podjął działań zmierzających do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, w szczególności kwestionowanego orzeczenia, zgodnie z sugestią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30 listopada 2009 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Przede wszystkim należy podkreślić, że sprawa toczy się nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać taką decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa – wyrok NSA z dnia 21 października 1992r. sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92 ONSA 1993, z. 1, poz. 23. W nawiązaniu do tego poglądu, należy w pełni podzielić stanowisko NSA zawarte w wyroku z 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91), iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002r. sygn. akt IVSA 732/00). Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Ponadto, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania administracyjnego zwracano się do licznych instytucji w celu odnalezienia dokumentów (o przeprowadzenie kwerendy w tym zakresie występował zarówno Minister Rolnictwa i Rolnictwa Wsi, jak i - na wcześniejszym etapie postępowania - Wojewoda [...] i SKO w B.). Pomimo kilkakrotnych poszukiwań przeprowadzonych w Archiwum Państwowym w B., w Archiwum Państwowym w B. Oddział w I., w Sądzie Rejonowym w I. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz w Starostwie Powiatowym w [...] (Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej) nie odnaleziono dokumentów na mocy, których przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa (w tym dokumentu, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy). Jednakże w księdze wieczystej nr [...] (do której przeniesiona została księga wieczysta tom [...] karta [...]) jako podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. - na wniosek złożony dnia [...] maja 1959 r. (nr dziennika [...]). W aktach sprawy administracyjnej znajduje się wspomniany wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. do Sądu Powiatowego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych (data wpływu: [...] maja 1959 r., nr dziennika [...]) o przepisanie prawa własności nieruchomości L. i J. W. na rzecz Skarbu Państwa (w treści wniosku podano, że załączono do niego prawomocne orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r.). Akta sprawy nie zawierają wprawdzie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. i nie udało się odnaleźć ww. orzeczenia. Okoliczności sprawy nie wskazują jednak, że orzeczenie to nigdy nie istniało, a jedynie na to, że zaginęło. Przede wszystkim wynika to treści wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r. do Sądu Powiatowego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych (data wpływu: [...] maja 1959 r., nr dziennika [...]) o przepisanie prawa własności nieruchomości L. i J. W. na rzecz Skarbu Państwa, w którym to podano, że załączono do niego prawomocne orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958 r. Gdyby orzeczenie z dnia [...] listopada 1958r. nie istniało Sąd Powiatowy nie dokonałby wpisu o przepisaniu prawa własności. Podobnie, ciąg logiczny zdarzeń wskazuje na to, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1958r. zostało wydane. Przede wszystkim poprzez regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego pojawiła się możliwość przejęci na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, o której to przejęcie wcześniej bezskutecznie starano się. Trudno przyjąć, że ówczesne władze nie wykorzystałyby tak sprzyjających regulacji prawnych, jakie dawała ustawa z dnia 12 marca 1958r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaginięcie orzeczenia z dnia [...] listopada 1958r. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. zostało wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy: nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Prawidłowo organy uznały, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r.; 2) pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej innym osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958r. W zaświadczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1956 r., którego potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia znajduje się w aktach sprawy, podano, że mienie opuszczone po współwłaścicielach W. przejął Powiatowy Urząd Ziemski w [...] w dniu [...] czerwca 1945r. i od tej daty aż do daty wystawienia tego zaświadczenia znajdowało się ono w zarządzie władzy rolnej. Powyższe ustalenia, a także załączone do pisma z dnia [...] maja 2012 r. oświadczenie wnioskodawczyni T. W., wskazujące, że ziemię i gospodarstwo zajął ówczesny Wydział Rolny Urzędu Miasta, dowodzą, że przejęta nieruchomość do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., była we władaniu Skarbu Państwa, a byli właściciele musieli ją opuścić. Wprawdzie z akt niniejszej sprawy wynika, że byli właściciele nie opuścili tej nieruchomości dobrowolnie, lecz na skutek represji ze strony ówczesnych władz jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. następowało także wówczas, gdy Państwo objęło nieruchomość we władanie z naruszeniem obowiązujących procedur (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1986 r., sygn. akt III ARN 18/86; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r., sygn. akt W 5/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09). To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.