IV SA/Wa 2203/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Spółka Europejska Oddział w Polsce na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Wójt Gminy T. – przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw oraz towarzyszącej jej zabudowy usługowej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gmina T. – zwrócił się pismem z dnia 25 marca 2013 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. o uzgodnienie projektu tej decyzji. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, a następnie – w wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Spółka [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z zastrzeżeniem wyjątków niedotyczących niniejszej sprawy) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wspomniane uzgodnienie, którego dokonuje się w trybie art. 106 § 5 kpa, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od właściwego zarządcy drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy. Przepisem, który stanowi podstawę działania zarządcy drogi, jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), w świetle którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada m.in., że obsługę komunikacyjną przedmiotowych działek i planowanej na ich terenie inwestycji ma zapewniać istniejący zjazd z drogi powiatowej zlokalizowanej na działce nr [...], co z punktu widzenia właściwości i kompetencji zarządcy drogi krajowej nr [...] nie budzi zastrzeżeń. Za powód do odmowy uzgodnienia projektu omawianej decyzji uznano natomiast ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], która jest zlokalizowana na działce nr [...] (i która jest położona poza terenem zabudowy), gdyż w myśl art. 43 ust. 1 Ip. 1 tabeli ustawy o drogach publicznych, odległość ta powinna wynosić co najmniej 50 m, to jest tyle samo, ile w sposób właściwy, bo zgodnie z powołanym przepisem, ustalono w projekcie decyzji w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni tej samej drogi krajowej, lecz zlokalizowanej na działkach nr [...]. Takie stanowisko organu wynika z faktu, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] został objęty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Przebudowa i rozbudowa południowej jezdni drogi krajowej nr [...] – II faza budowy autostrady [...] realizowana w ramach zadania: "Budowa autostrady [...] odcinek [...]". Decyzji tej, która zawiera m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego pn. Budowa autostrady [...] odcinek [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania uzgadniającego projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy musiał oceniać możliwość realizacji planowanej przez stronę inwestycji, mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości przebudowy i rozbudowy istniejącej stacji paliw spowoduje realizacja ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności ze względu na wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu organ odwoławczy odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 721/11 i wskazał, że wykładnia funkcjonalna pojęcia drogi, zawartego w tym przepisie, nakazuje utożsamiać ją także z drogą planowaną, na której realizację została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Takie rozumienie tego pojęcia realizuje zasadę dokonywania wykładni przepisów z założeniem spójności systemu prawnego. Skoro zatwierdzony projekt budowlany, który zawiera powyższa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przesądza o lokalizacji poszczególnych elementów drogi, w tym krawędzi jezdni, to możliwe jest zapewnienie ochrony drogi (a także planowanych obiektów przed uciążliwościami drogi) przez wyodrębnienie obszarów przyległych do drogi wolnych od zabudowy. Kierując się powyższymi ustaleniami, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyjął, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być określona w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zarówno drogi krajowej nr [...], która po przebudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada [...]), jak i południowo- wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr [...] i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozdzielnie związanego z wymienionym węzłem. Organ podał, że nowo opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostanie uzgodniony, jeżeli będzie zawierał ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób podany wyżej i jeżeli projekt ten będzie przedstawiony zarządcy drogi do uzgodnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ odniósł się również do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyjaśnił, że pojęcie drogi, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie odnosi się wyłącznie do obiektu zrealizowanego. Definicja drogi, którą zawiera art. 4 pkt 2 tej ustawy, określa drogę jako pewnego rodzaju obiekt budowlany, nie wynika stąd jednak zdaniem organu, że chodzi wyłącznie o przedsięwzięcie zrealizowane, w przeciwnym bowiem razie pozwolenie na realizację przedsięwzięcia musiałoby być określone nie jako dotyczące "budowy drogi", lecz "budowy planowanej drogi". W potocznym użyciu pojęcie "drogi" odnosić można zarówno do obiektu istniejącego, jak i planowanego, i takie znaczenie, zdaniem organu, należy mu przypisać w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu kwestią wymagającą wykładni jest wyłącznie to, od jakiego momentu realizowana droga podlega stosownej ochronie. Organ wyjaśnił, że względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają za tym, aby był to moment uzyskania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro uzgodnienia przedmiotowej inwestycji dokonano oceniając jej usytuowanie w stosunku do planowanej autostrady [...], to linia zabudowy dla tej inwestycji powinna być ustalona w odniesieniu do projektowanych zewnętrznych krawędzi jezdni autostrady [...], a także łącznicy węzła "[...]" i skrzyżowania typu ronda, które są elementami tego węzła, bowiem krawędzie te zostały wyznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który zawiera decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odniósł się również do zarzutu, że skoro w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podał, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni łącznicy węzła drogi krajowej nr [...], to również w toku obecnie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego organ powinien określić taką samą odległość, bo od tamtego czasu status drogi nie uległ zmianie, i zarzut ten organ uznał za nietrafny, ponieważ powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ukształtowała nowy stan prawny, który organ musiał brać pod uwagę podczas dokonywania oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Atostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że pojęcie "droga" odnosi się nie tylko do obiektu istniejącego, lecz także do planowanego, podczas gdy właściwa interpretacja tej normy winna doprowadzić organ do uznania, że pojęcie drogi może być używane wyłącznie do przedsięwzięć już zrealizowanych; 2. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej ogólnodostępnej, podczas gdy właściwe zastosowanie przepisu powinno doprowadzić do uznania, że obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej ogólnodostępnej; 3. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że węzeł i łącznica jest autostradą w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw oraz towarzyszącej jej zabudowy usługowej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gmina T. była kwestia zachowania wymaganej prawem odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...] – zlokalizowanej na działce nr [...], która jest położona poza terenem zabudowy – która po przebudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada [...]), jak i południowo- wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr [...] i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozdzielnie związanego z wymienionym węzłem. W przedłożonym Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia projekcie decyzji w pkt 2 ppkt 2 lit. a wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki od strony drogi krajowej nr [...] w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz 25 m od strony drogi krajowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Jednak w związku z realizacją zadania: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]" oraz dostosowaniem drogi krajowej nr [...] do parametrów autostrady, nieprzekraczalną linię zabudowy należy ustalić zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w odległości 50 m nie tylko od jezdni głównej autostrady zlokalizowanej na działkach nr [...], ale także od krawędzi łącznicy i projektowanego ronda (działka nr [...]). Powyższa odległość podyktowana jest treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi autostrady – a łącznica węzła oraz projektowane rondo stanowią część autostrady – tj. w odległości identycznej jaką ustalono w projekcie decyzji w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni tej samej drogi krajowej, lecz zlokalizowanej na działkach nr [...]. Stanowisko to wynika z faktu, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] został objęty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Przebudowa i rozbudowa południowej jezdni drogi krajowej nr [...] – II faza budowy autostrady [...] realizowana w ramach zadania: "Budowa autostrady [...] odcinek [...]". Decyzji tej, która zawiera m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego pn. Budowa autostrady [...] odcinek [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że wymieniona decyzja ukształtowała nowy stan prawny i w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy organ musiał oceniać możliwość realizacji planowanej inwestycji, mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości przebudowy i rozbudowy istniejącej stacji paliw spowoduje realizacja ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności ze względu na wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatwierdzony projekt budowlany, który zawiera powyższa decyzja przesądza o lokalizacji poszczególnych elementów drogi, w tym krawędzi jezdni, to możliwe jest zapewnienie ochrony drogi, a także planowanych obiektów przed uciążliwościami drogi przez wyodrębnienie obszarów przyległych do drogi wolnych od zabudowy. Konsekwencją takiej oceny jest przyjęcie, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być określona w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zarówno drogi krajowej nr [...], która po przebudowie i rozbudowie będzie mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze klasy A (autostrada [...]), jak i południowo-wschodniej łącznicy węzła "[...]", która jest częścią tego węzła, stanowiącego integralny element autostrady, a także od zewnętrznej krawędzi jezdni ronda, które będzie zapewniać połączenie wspomnianej łącznicy z drogą powiatową nr [...] i które powstanie zamiast dotychczas istniejącego skrzyżowania skanalizowanego, nierozerwalnie związanego z wymienionym węzłem. Krawędzie te zostały wyznaczone w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który zawiera decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Zatem decyzja ta ukształtowała nowy stan prawny, który determinuje podaną w zaskarżonym postanowieniu wykładnię pojęcia "drogi" i wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego rację ma organ odwoławczy, który dokonując wykładni pojęcia "drogi", o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że użyte w ustawie określenie "droga" nie odnosi się wyłącznie do obiektu zrealizowanego, lecz określa drogę jako pewnego rodzaju obiekt budowlany, nie wynika stąd jednak, że chodzi wyłącznie o przedsięwzięcie zrealizowane, w przeciwnym bowiem razie pozwolenie na realizację przedsięwzięcia musiałoby być określone nie jako dotyczące "budowy drogi", lecz "budowy planowanej drogi". Wobec tego pojęcie "drogi" odnosić należy zarówno do obiektu istniejącego, jak i planowanego, i takie znaczenie należy mu przypisać w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Natomiast użyte w art. 4 pkt 11 lit. b ustawy o drogach publicznych określenie "autostrada" oznacza drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania [węzły drogowe] ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego, a zatem w rozumieniu tego przepisu przedmiotowy węzeł "[...]" i jego południowo-wschodnia łącznica, która jest częścią tego węzła, stanowią integralny element autostrady [...]. Powołany przepis art. 43 statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zakres przedmiotowy komentowanej regulacji obejmuje "usytuowanie" obiektów budowlanych od drogi, czyli od wchodzącej w jej skład jezdni, a "nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., IV SA/Wa 993/08, LEX nr 515297). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., II SA/Po 184/10 (LEX nr 754339), pojęcie "sytuowanie", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć nie tylko jako odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, lecz także jednocześnie sformułowanie to wskazuje, "kiedy w procesie powstawania obiektu przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji interpretacja tego przepisu nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy.(...)". Określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Jako kryteria do wyznaczenia tego ustawowego minimum, na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, wskazuje się: rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna – krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) i okoliczność, czy obiekt będzie usytuowany w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Odległości te wynoszą od 50 m na autostradzie w terenie niezabudowanym do 6 m na drodze gminnej w terenie zabudowanym. Wyjątek od zasady określonej w art. 43 ust. 1 omawianej ustawy wskazującej na minimalne wartości odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni, stanowi przepis art. 43 ust. 2 powołanej ustawy. Na jego podstawie inwestor, który zamierza usytuować obiekt budowlany w mniejszej odległości od drogi niż odległości minimalne wynikające z tabeli w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zobligowany do złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 652/09, LEX nr 597756). Jest to zatem odstępstwo warunkowe, bowiem muszą zostać spełnione określone ustawowo przesłanki, a mianowicie odstępstwo to może wystąpić wyłącznie: 1) w odniesieniu do odległości od drogi ogólnodostępnej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej), a nie autostrady i drogi ekspresowej; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach – ustawodawca posłużył się w odniesieniu do tej przesłanki wyrażeniem niedookreślonym, tzw. "zwrotem szacunkowym", nakładającym na zarządcę drogi obowiązek ustalenia, czy dany przypadek ma szczególnie wyjątkowy charakter i czy za zasadnością odstępstwa przemawia wiele argumentów (por. także wyrok WSA w Lublinie, II SA/Lu 643/07, LEX nr 394875); 3) za zgodą zarządcy drogi, którą inwestor budynku powinien uzyskać przed otrzymaniem pozwolenia na budowę lub przed zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych – zgoda ta ma formę decyzji o charakterze uznaniowym, która powinna ze względu na ww. przesłankę zawierać szczegółowe uzasadnienie; wyrażenie zgody lub odmowa jej wyrażenia powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę, niezajęcie stanowiska w tym terminie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody (zgoda dorozumiana); 4) w odniesieniu do nowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem reklam poza terenem zabudowy (art. 43 ust. 3 powołanej ustawy). Wskazać należy, że proces budowy drogi publicznej jest złożony i wieloetapowy, aby ją wybudować niezbędne jest jej planistyczne wyodrębnienie oraz wyodrębnienie prawne (gdyż realizacja takiej inwestycji budowlanej może dotyczyć wyłącznie terenu do którego inwestorowi przysługuje tytuł prawny). Droga będąca obiektem liniowym (art. 3 ust. 3a pb) lokalizowana jest w pasie drogowym, a więc na wydzielonym stosownymi liniami rozgraniczającymi gruncie, stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Proces jej realizacji, począwszy od pojawienia się idei, poprzez jej urzeczywistnianie na etapie najpierw planowania, a następnie realizowania (budowania) wymaga uzyskania decyzji administracyjnych to umożliwiających. Zamiar przebudowy i rozbudowy południowej jezdni drogi krajowej nr [...] inwestor urzeczywistnił, uzyskując dnia [...] grudnia 2011 r. decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Zatem skutki jakie spowodowała oraz spowoduje w przyszłości ta decyzja są czynnikami relewantnymi, przenoszącymi zamiar budowy drogi z poziomu planowania na etap realizacji, dlatego też przedmiotowa droga podlega ochronie na zasadach wskazanych w ustawie o drogach publicznych. Organ administracji w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy musi oceniać możliwość realizacji przedsięwzięcia mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości rozbudowy infrastruktury na danej nieruchomości, spowoduje realizacja ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Konsekwencją takich ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. W ocenie Sądu organy obu instancji również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej zaś sprawie poczynione przez organy ustalenia doprowadziły do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.