II SA/Sz 956/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej Spółce A. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Starosty do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 18.06.2013 r.) pismem z dnia 29 lipca 2013 r. Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty polegającą na wystawieniu rachunku nr [...] r., za czynności związane z prowadzeniem Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w związku ze zgłoszonymi przez Spółkę pracami geodezyjnymi. Spółka podniosła, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe, stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, dlatego w sprawie zastosowanie znajdują art. 60 pkt 7, art. 61 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) zgodnie z którymi, opłaty te są pobierane w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma w obowiązującym stanie prawnym podstaw do obciążania skarżącej Spółki opłatami w drodze rachunku. Ponadto skarżąca wskazała, iż opłaty wskazane w pkt 5 – 12 ww. rachunku w łącznej kwocie [..] zł nie znajdują uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Zarządzenie Starosty Nr [...] r., na które powołuje się organ, jest aktem normatywnym wewnętrznym, którym można regulować jedynie obowiązki pracowników organu, a nie prawa i obowiązki obywateli. Nie może zatem stanowić podstawy do obciążania obywateli jakimikolwiek kosztami czy opłatami. Żaden też przepis prawa nie upoważnia Zarządu Powiatu do wydania Uchwały Nr 219/87/2000 z dnia 20.10.2000 r. w sprawie ustalenia cen za wykonane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej reprodukcje z materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, sporządzenie wydruków i udzielenie informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zatem czynności organu polegająca na obciążeniu skarżącego wskazaną w rachunku kwotą należy uznać za bezskuteczne. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu wadliwego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, (podpisujący wezwanie pełnomocnik nie był prawidłowo umocowany) ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, ponieważ brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi jest czynność Starosty polegająca na ustaleniu opłaty za czynności związane z prowadzeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez wystawienie rachunku. Z ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) wynika, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b tej ustawy, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (art. 40 ust. 3c). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje jednak formy, w jakiej starosta ustala i pobiera opłatę. Do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne było traktowane jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem uiszczenia należnej opłaty. Czynność ta była uznawana za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu administracyjnego na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy stan prawny uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. kiedy weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Takimi dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Stanowisko takie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30.03.2011 r. sygn. I OW 7/11, z dnia 1.02.2012 r. sygn. I OW 172/11. Należy przyznać, iż stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie nie było jednolite i zdarzały się również orzeczenia stwierdzające, iż nałożenie opłaty za udostępnianie danych zgromadzonych w bazach danych jest czynnością należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 8.11.2012 r. sygn I OSK 2534/12). Powyższa rozbieżność w orzecznictwie spowodowała wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10.12.2013 r. w sprawie sygn. I OSK 3046/12 postanowienia o przekazaniu NSA do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko wskazujące na obowiązujący od dnia 1.01.2010 r. decyzyjny tryb rozstrzygania kwestii ww. opłat za czynności geodezyjne, a w konsekwencji – brak podstaw do wniesienia skargi na wystawiony w przedmiocie tej opłaty rachunek w trybie art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.