IV SA/Wa 1760/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. A., H. A., L. A., A. A. i K. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących T. A., H. A., L. A., A. A. i K. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz T. A. i H. A. solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] kwietnia 2013 r., którym odmówiono, w myśl z art. 61a K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km 346+803,80 do km 356+700,00 wraz z przebudową infrastruktury technicznej", na terenie gmin T. i L. oraz miasta T. Uzasadniając orzeczenie, organ przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - wobec niezłożenia odwołań, decyzja z [...] września 2008 r., stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2008 r., - [...] maja 2009 r. p. H. A., p. C. A. i p. T. A., działając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; postępowanie w sprawie tego wniosku zakończyło się wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] lipca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji; po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2010 r., utrzymano w mocy tą. decyzję a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 2238/10), odrzucił skargę na ostateczne orzeczenie, - [...] marca 2013 r. do organu wpłynął kolejny wniosek p. H. A., p. T. A., p. L. A. oraz p. K. S. i p. A. A. (z [...] lutego 2013 r.) o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności decyzji z [...] września 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, - postępowanie o stwierdzenie nieważności jest szczególnym trybem w przeciwieństwie do postępowania zwykłego; zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się je na żądanie strony lub z urzędu; postępowanie wszczęte złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, będącej w obrocie prawnym, toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: pierwszą jest faza wstępna, która polega na przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany do tego podmiot, czy organ, do którego podanie wniesiono jest właściwy w sprawie, czy kwestionowana decyzja istnieje i czy wykazano w stosunku do niej podstawę z art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy istnieją inne przeszkody prawne, wykluczające prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, drugą natomiast jest faza właściwa - dotycząca oceny merytorycznej wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności; organ, na wstępie bada zatem dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, - kwestionowana decyzja była już przedmiotem postępowania administracyjnego - zakończonego decyzją z [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy orzeczenie z [...] lipca 2010 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], - jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata); zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ten sam podmiot nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne lub tożsame jak we wcześniejszym wniosku przyczyny nieważności; kolejna decyzja orzekająca w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygałaby sprawę uprzednio już rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, co byłoby podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.; obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego. czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a.; wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym; jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej - wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego; zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym, - w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla oceny, czy żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej w drodze decyzji administracyjnej, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej; tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia; w przedmiotowej sprawie zarówno wniosek p. H. A., p. C. A. oraz p. T. A. z [...] maja 2009 r., jak i wniosek p. H. A., p. T. A., p. L. A., p. K. S. i p. A. A. z [...] lutego 2013 r. dotyczą tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony, a więc występuje tożsamość sprawy, - zmianie uległ krąg wnioskodawców, domagających się stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem pierwotnie z żądaniem takim wystąpili państwo: H. A., T. A. oraz C. A., natomiast wniosek z [...] lutego 2013 r. został złożony przez: H. A., T. A., L. A., A. A. oraz K. S.; państwo: L. A., K. S. oraz A. A. są spadkobiercami p. C. A., a więc wstąpili w ogół praw i obowiązków po zmarłym; zatem wniosek z [...] lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności był oparty na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, co wniosek złożony uprzednio oraz zawiera analogiczne zarzuty, będące podstawą wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności, - ponowne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio badana pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, stanowisko to uzasadnia wystąpienie względem Wnioskodawców powagi rzeczy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną; prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musiałoby prowadzić do ponownej oceny przesłanek nieważnościowych, zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. wobec decyzji z [...] września 2008 r., co czyni żądanie wnioskodawców niedopuszczalnym, - odnosząc się do zarzutu Wnioskodawców, "iż po upływie czterech lat wyszły na jaw nowe okoliczności, które mogą stanowić samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]", wskazano: tego rodzaju okoliczność może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; natomiast art. 156 § 1 K.p.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek, które mogą być badane przez organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym; strony, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie mogą domagać się od organu badania okoliczności stanowiących ewentualne podstawy wznowienia postępowania; nie jest również dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze państwo: H. A., T. A., L. A., K. S. i A. A. podnieśli: - w ciągnącej się wiele lat sprawie nastąpiły skutki rażącego naruszenia prawa w decyzji z [...] września 2008 r.; wskazano na konsekwencje domniemanego rażącego naruszenia prawa wymieniając wśród nich: nagłą śmierć męża i ojca skarżących, zamknięcie wjazdu do zakładu - zakład nie może funkcjonować, skarżącym zabrano wiele lat życia i zdrowie, zniszczono miejsce pracy ich i pracowników, działania organu doprowadzają zakład do bankructwa, - zakład – [...] - świadczył usługi dla użytkowników drogi krajowej nr [...], dostęp do niego czyni taką drogę bardziej funkcjonalną, - już w 2007 roku w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję lokalizacyjną dwu instancji (wyrok o sygn. akt lV SA/Wa 991/06) stwierdzając, że z wydaniem decyzji dotyczących ustalenia warunków lokalizacji drogi krajowej łączą się daleko idące konsekwencje dla osób trzecich; Sąd stwierdził brak wykonania analizy dojazdu do zakładu i że dojazd ten jest zły; w 2008 roku Wojewoda [...] wydał nową decyzję lokalizacyjną, ale nadal nie została wykonana analiza dojazdu do zakładu skarżących, - w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IIOSK787/12) i Wojewódzki Sądu Administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 1605/12) stwierdza się, że nadal nie została dokonana analiza dojazdu do zakładu skarżących i ponownie ocenia się, że ten dojazd jest zły, - decyzja lokalizacyjna z [...] września 2008 r. rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. W trakcie rozprawy Pełnomocnik skarżących – adwokat, podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożyły inne osoby a także to, że jego zdaniem, we wniosku osoby te powołują się na nowe okoliczności niż w poprzednim wniosku. Organ nie podjął próby wyjaśnienia, czy wnioski o stwierdzenie nieważności rzeczywiście były tożsame.. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. W następstwie wadliwej interpretacji regulacji zakreślających ramy możliwości ponownego procedowania w przedmiocie nieważności, organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Sąd orzekający w obecnym składzie nie podziela poglądu prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie, jakoby wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji zamykało bezwzględnie możliwość ponownego procedowania, co do ustalania czy dany akt nie jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością. Nie można bowiem pominąć dorobku doktryny i judykatury, któremu dano wyraz m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/2 poz. 218). Wyrażono w niej trafne stanowisko, że sam fakt kontroli legalności danego aktu administracyjnego, przez sąd nie wyklucza możliwości procedowania w przedmiocie jego ewentualnej nieważności, w kontekście konkretnie sformułowanych zarzutów, a powaga rzeczy osądzonej dotyczy wyłącznie kwestii, które były expressis verbis przedmiotem rozważań w uprzednim orzeczeniu sądu, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia wyroku. O możliwości ponownego procedowania w przedmiocie nieważności tego samego aktu wypowiedział się wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1181/11 – dostępny w CBOSA). Odnosząc wskazane zasady do rozpoznawanego przypadku procesowego należy stwierdzić, że skoro możliwości badania orzeczenia pod kątem jego dotknięcia wadami kwalifikowanymi nie zamyka wcześniejsza ocena jego legalności przez sąd administracyjny (która mogło siła rzeczy objąć także analizę tychże wad kwalifikowanych) to - tak samo - możliwości takiej nie może zamykać uprzednie badanie orzeczenia właśnie pod kątem wad kwalifikowanych przez sam organ administracji. Należy podkreślić, że rozumienie kwestii ostatecznie przesądzonych prawomocnym orzeczeniem, jak prezentowane w uchwale o sygn. akt I OPS 6/09 czy wyroku sygn. akt I OSK 1181/11, jest oparte na odrzuceniu sui generis fikcji prawnej, jakoby była możliwa abstrakcyjna kontrola określonego aktu pod kątem wszelkich potencjalnych wadliwości, także o charakterze kwalifikowanym. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania formalnoprawne należy stwierdzić, że organ nie przeanalizował we właściwy sposób wniosku który miał inicjować postępowanie. Konieczne było w tym zakresie wskazanie, jakiego rodzaju wadliwości kwalifikowane przypisywały Strony decyzji z [...] listopada 2008 r. w poprzednim wniosku i co do nich zajął już merytorycznie stanowisko organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [...] października 2010 r. W kontekście wad z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne byłoby zestawienie, jakie zdaniem Strony przepisy zostały rażąco naruszone i w jaki sposób, bądź, w jakim zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. O ile zarzuty dotyczą oceny tych samych naruszeń, trafnie odmówiono wszczęcia ponownego postępowania w tym samym przedmiocie, Jeżeli zaś podniesiono w istocie nowe okoliczności – wskazano inne domniemane kwalifikowane wady (naruszenie innych przepisów bądź inną wadliwość), konieczne byłoby rozważenie, co do meritum, czy decyzja [...] listopada 2008 r. nie jest w danym kontekście dotknięta wadą nieważności. Wskazanym wyżej wymaganiom, w konsekwencji błędnego rozumienia przez organ administracji ram prawnych możliwości prowadzania ponownego postępowania w przedmiocie nieważności, nie czyni zadość uzasadnienie skarżonego postanowienia. Nie można uznać za wystarczającej wtrąconej niejako w jego treść lakonicznej wypowiedzi: "wniosek z [...] lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności był oparty na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, co wniosek złożony uprzednio oraz zawiera analogiczne zarzuty, będące podstawą wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności". Z pozostałych fragmentów uzasadnienia wynika wręcz przeciwnie, że kwestie czy zarzuty w obu wnioskach były analogiczne, nie były w ogóle badane. Organ wyraził bowiem przekonanie, że generalnie wydanie decyzji w przedmiocie nieważności wyklucza ponowne procedowanie, co do tej samej decyzji. Uchybienie przepisom postępowania, przez brak uzasadnienia w kwestiach zasadniczych dla meritum rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 §. 3 i 126 K.p.a.), stanowi naruszenie przepisów postępowania, które w danym przypadku mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości procedowania w związku z wnioskiem Skarżących. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, czy wniosek zawiera zarzuty analogiczne z wcześniejszym, podczas gdy kwestia ta w istocie nie była rozważana przez organ administracji. Pełna ocena istotnych okoliczności, przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w instancji administracyjnej, przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz analogicznie wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie trafnie uznał organ, że sam fakt wstąpienia w prawa jednej ze stron jej spadkobierców nie może prowadzić do konkluzji o brak tożsamości podmiotów w sprawie administracyjnej. Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w podnoszonej w skardze kwestii, czy decyzja z [...] listopada 2008 r. jest dotknięta wadą nieważności w kontekście braku zagwarantowania stosownego wjazdu do zakładu skarżących. Konieczne jest uprzednie zbadanie przez organ administracji, czy zagadnienie to nie zostało prawomocnie przesądzone. Jeżeli tak było jedyną podstawą dla ponownego rozważania tej samej kwestii byłoby ujawnienie przesłanek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2010 r. (spośród wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a.). Wniosek dotyczący wznowienia postępowania, musiałby zostać wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. Sąd uchylił jedynie zaskarżony akt, pomimo że tożsamą wadliwością jest dotknięte postanowienie z [...] kwietnia 2013 r., mając na uwadze, że zasada instancyjności postępowania podlega ograniczeniu, gdy właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ, od którego orzeczenia nie przysługuje odwołanie, a może być wyłącznie złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2520/11 – dostępny w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.