VII SA/Wa 1806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. jest postanowienie Wojewody M. z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 265, dalej: k.p.a.)- postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda M. podał, iż decyzją z [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowego z częścią usługową, z parkingiem podziemnym i nadziemnym z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. W dniu 27 listopada 2012 r. do Urzędu [...] wpłyną wniosek K. P. o wznowienie postępowanie zakończonego ww. decyzją z [...] lipca 2010 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek o wznowienie oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] lipca 2010 r. Nr [...]. Orzeczenie to K. P. zakwestionował, wnosząc zażalenie. Rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego zażalenia, Wojewoda M. wskazał, iż organ wydając postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji winien traktować je jako środek ostateczny, oparty na należycie udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Wskazał przy tym na przepis art. 152 § 1 k.p.a., który reguluje zakres tego postępowania. Zauważył także, iż w doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Powołując się na orzecznictwo wskazał również, iż kluczowe znaczenie przy ocenie zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, ma użyte przez ustawodawcę w art. 152 § 1 k.p.a. słowa "prawdopodobieństwo" połączone w tym przepisie ze słowami: okoliczności sprawy. Wykładnia tych określeń powinna brać pod uwagę fakt, że ustawodawca administracyjnoprawny, wydający regulacje bezwzględnie obowiązujące (ius cogens) bardzo rzadko odwołuje się do prawdopodobieństwa i bardzo rzadko nakazuje organom administracji przewidywanie jakichś potencjalnych skutków ich działań. Organy mają działać "tu i teraz", a nie powinny opierać się o hipotezy. Dlatego też słowo prawdopodobieństwo użyte w omawianym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy, organ podał, iż wnioskodawca podnosi, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz wskazuje błędnie określony zakres oddziaływania inwestycji przewidzianej na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Projektowany budynek biurowy z częścią usługową i parkingami podziemnym i nadziemnym z elementami zagospodarowania terenu, ma wysokość ok. 17 m i jest oddalony od istniejącego budynku na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] o ok. 19 m. W materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie znajduje się sporządzona przez uprawnionego architekta – analiza nasłonecznienia i przesłaniania budynków sąsiadujących oraz wynik ww. analizy, w którym stwierdzono zapewniony czas nasłonecznienia od 3 do 9 godzin w dniach równonocy pokoi mieszkalnych (a w mieszkaniach wielopokojowych co najmniej do jednego pokoju) w godzinach 7.00 – 17.00 oraz nie stwierdzono zmniejszenia czasu nasłonecznienia budynków sąsiednich poniżej dopuszczalnego. Przedmiotowa inwestycja nie niesie zatem za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku zlokalizowanego na ww. działce o nr ewid. [...]. Ponadto, organ stwierdził, że pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w budynku zlokalizowanym na ww. działce o nr ewid. [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12, § 19, § 23 i § 36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podał również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do wnioskodawcy (§ 29 ww. rozporządzenia), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 ww. rozporządzenia) usytuowanego na nim obiektu, jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów. Projektowana inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymywania tych poziomów – Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Wojewoda M. wskazał dalej na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdził następnie, że ocena zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwala na uznanie braku naruszenia chronionych interesów wnioskodawcy, o jakich mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Wskazał też, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki o nr ewid. [...], której właścicielem jest K. P. Dalej, organ dostrzegł, iż we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wnioskodawca wskazał także na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podał w tym kontekście, że wnioskodawca nie przedłożył jednak dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu, potwierdzającego, że dowody w sprawie, na podstawie których wydano ostateczną decyzję były sfałszowane. Konkludując Wojewoda M. podniósł, iż okoliczności analizowanej sprawy nie pozwalają zbudować na nich prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody M., skarżący – K. P. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 152 § 1 poprzez brak odniesienia się do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z [...] lipca 2010 r. dokonując oceny merytorycznej całego wniosku mimo dokonanego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r., -art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 tej ustawy poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w tym pominięcie wszystkich pism skarżącego, w szczególności brak analizy kwestii miejsc parkingowych, których jest zbyt mało w stosunku do inwestycji, a co będzie niekorzystanie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, gdyż z jego treści nie wynika podstawa odmowy uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu skargi, rozwijając tak postawione zarzuty, skarżący podniósł, iż organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta [...]. Dlatego zupełnie niezrozumiałe i zbędne są rozważania Wojewody M. w zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To czyni, że nie wiadomo do końca, jaka była przyczyna odmawiająca uwzględnienia zażalenia, czy był to wspomniany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy art. 152 k.p.a. I dalej, skarżący (podnosząc naruszenie ogólnych zasad postępowania) podał, iż na skutek jego pisma, w odpowiedzi z 25 lutego 2013 r. organ udzielił mu dodatkowego 14-dniowego terminu na przedstawienie stanowiska. Nie czekając na to stanowisko i pomijają pismo skarżącego z 10 marca 2013 r., organ wydał postanowienie. Takie działanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności i czynnego udziału w postępowaniu – art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. Skarżący podniósł również, iż niezrozumiałe jest przerzucanie pełnej odpowiedzialności na inwestora lub projektanta i pominięcie odpowiedzialności urzędników. Gdyby było inaczej, to zbędne byłoby zatwierdzanie projektu budowlanego i wydawanie pozwolenia na budowę. To organy obu instancji powinny dokonać szczegółowej analizy materiału dowodowego i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącego, a nie tylko wybranych. W uzasadnieniach zaskarżonych postanowień brak jest zaś stanowiska co do dostępu do drogi publicznej, kwestii zjazdu, spraw zieleni i miejsc parkingowych, zgodności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań kompozycyjno-estetycznych oraz szczegółowych wymagań określonych w przepisach wykonawczych prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia, skarżący rozwinął zasygnalizowane powyżej kwestie dotyczące pozwolenia na budowę, a podniesione także we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. -Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody M. z [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r. Nr [...]. Wskazana decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. w W. Na jej podstawie organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na budowę budynku biurowego z częścią usługową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. orzeczeniem z 6 lipca 2010 r. powołując się na przesłanki wznowienia postępowania uregulowane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Podał przy tym, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] i nie otrzymał żadnej informacji o ww. decyzji i całym postępowaniu. Wniósł jednocześnie o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Postanowienie kontrolowane w sprawie zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji odmownie załatwiające ww. wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania, stąd też podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi przepis art. 152 k.p.a. -Wymaga zatem przypomnienia, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dostrzec należy, iż instytucja procesowa uregulowana w przytoczonym przepisie, służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ona ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia (na wniosek lub z urzędu) prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonana w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Podkreślić przy tym trzeba, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien natomiast wziąć pod uwagę te okoliczności faktyczne i prawne, które dostępne są na tym etapie postępowania, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Należy także zaznaczyć, iż wstrzymanie nie jest pozostawione uznaniu organu, choć jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych. Z treści art. 152 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania takiej decyzji. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10 (lex nr 1071256). W wyroku tym NSA stwierdził nadto, że "Nieco inaczej wygląda sytuacja, gdy strona domaga się wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powołaniem się na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie. W takim wypadku badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania regulacji z art. 152 § 1 k.p.a. W dalszym ciągu obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jej własny interes prawny. W razie gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo posiadania przez osobę domagającą się wznowienia postępowania takiego przymiotu, organ nie musi rozważać dalszych okoliczności związanych z merytoryczną oceną decyzji ostatecznej." Dodać w końcu trzeba, iż interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. -z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych- powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak m. in. WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/11, lex nr 1155904). -Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż przeprowadzona przez Wojewodę M. ocena nie nosi znamion dowolności, a stanowisko wywiedzione na jej podstawie jest prawidłowe, znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i nie daje podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. (poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej). Wobec zarzutów skargi wskazać w szczególności trzeba, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie mogło przesądzić w sprawie o konieczności uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a tak jest w tym przypadku), ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten wniosek (w przypadkach wątpliwych, nieoczywistych), może mieć miejsce jedynie w kolejnej fazie tego postępowania nadzwyczajnego, tj. w fazie rozpoznawczej, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Zaznaczyć także należy, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Nie może więc wpłynąć na zastosowanie instytucji przewidzianej w ww. art. 152 k.p.a. Następnie, stwierdzić należy, iż orzekając na podstawie art. 152 k.p.a. organ mógł skoncentrować się jedynie na wskazanych we wniosku o wznowienie przesłankach wznowienia (i odstąpić od innych kwestii podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących już bezpośrednio zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowości decyzji ostatecznej). Ustalając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania, mógł bowiem poprzestać tylko na dokonaniu wstępnej analizy, czy przesłanki te w sprawie występują. W przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazuje, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w istocie wstępna ocena organu polega na ustaleniu na podstawie materiału dowodowego pozostającego wówczas w jego dyspozycji, czy osoba ta posiada interes prawny. Ustalenie interesu prawnego osoby w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę musi zaś uwzględniać regulację szczególną jaką jest przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też w niniejszej sprawie, Wojewoda M. badając, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, miał pełne podstawy ku temu, aby zająć się przymiotem strony wnioskodawcy. Ustalając wstępnie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie obejmuje działki skarżącego o nr ewid. [...], mógł zaś przyjąć, iż nie ma podstaw do zastosowania ww. art. 152. Ustalenia jakie poczynił wskazują bowiem na to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia wskazana przez wnioskodawcę. W sytuacji zaś, gdy mało prawdopodobne jest, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, mało prawdopodobne jest również, aby w wyniku wznowienia doszło do uchylenia decyzji ostatecznej. Dostrzec bowiem należy, iż właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Jednocześnie, Sąd zauważa, iż wstępna ocena dokonana przez Wojewodę M. na potrzeby ustalenia interesu prawnego skarżącego, jest prawidłowa. Uwzględnia te elementy projektowanej inwestycji (wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego) i te przepisy prawa materialnego, które w tym kontekście mogły odgrywać jakiekolwiek znaczenie prawne. Organ miał w szczególności na uwadze usytuowanie inwestycji i jej charakter, a także takie jej elementy jak parkingi, pojemniki na odpady stałe. Brał pod uwagę jej wysokość, sposób skomunikowania z drogą publiczną oraz odległość inwestycji od zabudowanej działki skarżącego. W skardze, w żadnym jej miejscu, ustalenia organu w tej kwestii nie zostały podważone. Co więcej, skarżący nie wyjaśnił w związku z jakim konkretnym przepisem prawa wiąże swój udział w postępowaniu. Podnieść w końcu należy, iż analizując sprawę organ wziął pod uwagę również to, że wniosek o wznowienie oparty został także na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Słusznie jednak stwierdził, że również w tym kontekście nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Wątpliwym w sprawie jest zaistnienie i tej przesłanki wznowienia, wnioskodawca nie przedłożył bowiem dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego, że dowody, na podstawie których oparto się wydając decyzję ostateczną okazały się fałszywe. -Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie Wojewody M. jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu, organ ten słusznie stwierdził, że okoliczności sprawy (poddane wstępnej ocenie) nie dają podstaw do zbudowania na nich prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. Jednocześnie Sąd raz jeszcze wyjaśnia, iż z przyczyn powyżej przedstawionych nie podzielił zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., jak i pozostałych przepisów o charakterze procesowym przywołanych w skardze. Nie stwierdził także, aby zaskarżone postanowienie nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ w sposób wyraźny wskazał przyczyny, które to zadecydowały o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.