I OSK 988/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt III SAB/Po 13/13 w sprawie ze skargi M. O. i R. O. – wspólników spółki cywilnej Firma O. w P. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 13/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. O. i R. O. – wspólników spółki cywilnej Firma O. w P. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), wymierzył Staroście O. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych (II), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (IV). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 3.12.2012 r. skarżący zwrócili się do Starosty O. o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z ruchu drogowego. Wniosek ten był poprzedzony wezwaniem do zapłaty kwoty 543.188,00 z dnia 30.07.2012 r. W odpowiedzi na pisma skarżących Starosta O. w piśmie z dnia 10.08.2012 r. zwrócił się o sprecyzowanie, do kogo jest kierowane wezwanie o zapłatę – czy do Starostwa Powiatowego, do Powiatu, do Zarządu Powiatu, Starosty czy Skarbu Państwa. W odpowiedzi na to pełnomocnik skarżących wskazał w piśmie z dnia 22.08.2012 r., że dłużnikiem zobowiązanym do zapłaty jest Starosta O.. Pismem z dnia 27.12.2012 r. Starosta O. oświadczył o podtrzymaniu swojego stanowiska w kwestii roszczeń skarżących. Pismem z dnia 19.09.2013 r. skarżący wnieśli do SKO w Pile zażalenie na bezczynność Starosty w trybie art. 37 kpa. Pismem z dnia 1.10.2013 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 27.11.2013 r. SKO w Pile uznało zażalenie skarżących za zasadne i wyznaczyło organowi 14 dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Na rozprawie w dniu 5.02.2014 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że zaskarżony organ wydał w dniu 3.01.2014 r. postanowienie nr KR 7135.31.2012, wobec czego nie ma już podstaw do zobowiązywania go do wydania w określonym terminie postanowienia o treści żądanej przez strony. Podtrzymał żądania dotyczące orzeczenia o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa – trwającym ponad rok. Organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na toczące się postępowanie zażaleniowe w trybie art. 37 kpa. Organ nie był w bezczynności, gdyż próbował ustalić niejasną kwestię związaną z wnioskiem skarżących, zwracał się do różnych organów o wskazanie praktyki w tym zakresie. Po wydaniu postanowienia SKO w dniu 27.11.2013 r. Starosta wydał w terminie niezwłocznym – 3 stycznia 2014 r. postanowienie uwzględniające żądanie skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu, gdyż skarżący wyczerpali obligatoryjny tryb art. 37 kpa poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność Starosty do SKO w Pile, jako organu wyższego rzędu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność wystarczające jest już samo wniesienie takiego zażalenia. Ponadto zażalenie to zostało już rozpoznane merytorycznie poprzez wydanie przez SKO w dniu 27.11.2013 r. postanowienia uznającego zażalenie za zasadne. Przytaczając treść z art. 149 § 1 i 2 ppsa Sąd wskazał, że instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Sąd przytoczył treść art. 35 oraz 36 Kpa dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej i wskazał, że istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu ww. terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 Kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 Kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 Kpa normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§ 3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Z przytoczonych regulacji wynika, że kodeks nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę. W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. To natomiast ma determinujące znaczenie dla weryfikacji przesłanek bezczynności. Ponadto Sąd zważył, że przepis art. 61a Kpa przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, której to formy jak wykazano wcześniej ustawodawca wyraźnie nie sprecyzował dla insynuacji wszczęcia postępowania, lecz także określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, jak też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym tj. do wydania decyzji. Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym powoduje, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Sąd stwierdził, że w sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 Kpa) i z tym też dniem otwiera się bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przewidzianej prawem formie tj. w drodze decyzji, albo też w przypadku stwierdzenia ww. oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania wydać postawnie o jego odmowie. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ pomimo złożenia do niego konkretnego wniosku ani nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie czy to z urzędu czy na żądanie strony, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem z dnia 10 sierpnia 2013 r. poinformował skarżących, że nie wiadomo kto jest adresatem ich żądania, a następnie pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. poinformował ich, że podtrzymuje stanowisko odmowne w kwestii ich roszczenia wobec Starosty. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ od dnia wpłynięcia wniosku z dnia 3 grudnia 2012 r. nie podejmował przez bardzo długi czas nakazanych przez kodeks postępowania administracyjnego czynności we właściwej dla nich formie, tj. ani nie zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i następnie nie rozpatrzył sprawy w formie decyzji, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a Kpa. Dopiero w reakcji na zażalenie skarżących w trybie art. 37 kpa oraz postanowienie SKO w Pile z 27.11.2013 r. uznające je za zasadne organ wydał w dniu 3.01.2014 r. postanowienie w przedmiocie żądania skarżących. Z powyższych względów Sąd za uzasadniony uznał zarzut bezczynności, aczkolwiek ponieważ w chwili wydawania wyroku istniał już akt administracyjny, którego domagała się strona skarżąca należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, - pkt III wyroku. Jednocześnie Sąd znalazł podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ zignorował wniosek skarżących. Pełnomocnik organu podnosił wprawdzie na rozprawie, że organ I instancji próbował się zorientować w jaki sposób załatwiane są podobne żądania finansowe w innych organach administracji, jednak w aktach administracyjnych sprawy czynności tego typu nie zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane. Ponadto rażące naruszenie prawa wynika również z braku jakiejkolwiek reakcji procesowej organów (zgodnej z przepisami kpa) na wniosek skarżących z 3 grudnia 2012 r. i uprzednie wezwanie organu do zapłaty z dnia 30.07.2012 r. Z tego względu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt. II wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł, stwierdzając jednocześnie, że wysokość kwoty grzywny żądanej przez skarżących (10.000 zł) nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Powiatu O. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniały podstawy do wymierzenia grzywny. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Maria O. i R. O. – wspólnicy spółki cywilnej Firma O. w P. wnieśli o je oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraz "jednocześnie". Słowo to nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że wydanie przez organ administracji postanowienia w zakresie żadania skarżących przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię grzywny, to przyjmuje się, że w przypadku stwierdzenia bezczynności jej orzeczenie jest obowiązkiem sądu, który może jedynie uwzględnić okoliczności sprawy orzekając o jej wysokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uzasadnił przekonująco zajęte w tym przedmiocie stanowisko, a skarżący kasacyjnie nie zdołał go skutecznie zanegować, w szczególności nie wykazał, aby wysokość ta została ustalona według dowolnych i niejasnych oraz niedających się zaakceptować kryteriów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek M. O. i R. O. – wspólników spółki cywilnej Firma O. w P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., zostały poniesione.