III SAB/Po 13/13

Dnia 5 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M O i R O – wspólników spółki cywilnej Firma O w P na bezczynność Starosty O w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza Staroście O grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Starosty O na rzecz skarżących kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 3.12.2012 r. skarżący zwrócili się do Starosty O o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z ruchu drogowego. Wniosek ten był poprzedzony wezwaniem do zapłaty kwoty ... z dnia 30.07.2012 r. W odpowiedzi na pisma skarżących Starosta O w piśmie z dnia 10.08.2012 r. zwrócił się o sprecyzowanie, do kogo jest kierowane wezwanie o zapłatę – czy do Starostwa Powiatowego, do Powiatu, do Zarządu Powiatu, Starosty czy Skarbu Państwa. W odpowiedzi na to pełnomocnik skarżących wskazał w piśmie z dnia 22.08.2012 r., że dłużnikiem zobowiązanym do zapłaty jest Starosta O. Pismem z dnia 27.12.2012 r. Starosta O oświadczył o podtrzymaniu swojego stanowiska w kwestii roszczeń skarżących. Pismem z dnia 19.09.2013 r. skarżący wnieśli do SKO w P zażalenie na bezczynność Starosty w trybie art. 37 kpa. Pismem z dnia 1.10.2013 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu do WSA w Poznaniu, wskazując, że ich roszczenia są zasadne i wynikają z przepisów prawa, wobec czego organ nie mógł pozostawać w bezczynności w stosunku do zgłoszonych przez nich żądać o charakterze finansowym. Wniesiono o zobowiązanie Starosty Powiatowego w O do wydania w terminie 14 dni postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł. Postanowieniem z dnia 27.11.2013 r. SKO w P uznało zażalenie skarżących za zasadne i wyznaczyło organowi 14 dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Na rozprawie w dniu 5.02.2014 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że zaskarżony organ wydał w dniu 3.01.2014 r. postanowienie nr ..., wobec czego nie ma już podstaw do zobowiązywania go do wydania w określonym terminie postanowienia o treści żądanej przez strony. Podtrzymał żądania dotyczące orzeczenia o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa – trwającym ponad rok. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na toczące się postępowanie zażaleniowe w trybie art. 37 kpa. Organ nie był w bezczynności, gdyż próbował ustalić niejasną kwestię związaną z wnioskiem skarżących, zwracał się do różnych organów o wskazanie praktyki w tym zakresie. Po wydaniu postanowienia SKO w dniu 27.11.2013 r. Starosta wydał w terminie niezwłocznym – 3 stycznia 2014 r. postanowienie uwzględniające żądanie skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga nie podlegała odrzuceniu, gdyż skarżący wyczerpali obligatoryjny tryb art. 37 kpa poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność Starosty do SKO w P, jako organu wyższego rzędu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność wystarczające jest już samo wniesienie takiego zażalenia. W tej kwestii już wielokrotnie wypowiedział się NSA jak i inne sądy administracyjne ( postanowienie Nasz 21.08. 2012r., II GSK 1253/12, postanowienie NSA z 29.10.2013r., I OZ 1005/13, wyrok WSA w Krakowie z 1.02.2013r., II SAB/Kr 206/12). Wskazać należy ponadto, że zażalenie to zostało już rozpoznane merytorycznie poprzez wydanie przez SKO w dniu 27.11.2013 r. postanowienia uznającego zażalenie za zasadne. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut bezczynności Starosty w rozpoznaniu wniosku o wydanie postanowienia w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z ruchu. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami . Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2012r. , poz. 270, ze zm.), dalej ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W tym miejscu wskazać należy, że instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 Kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 Kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu ww. terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 Kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 Kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 Kpa normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§ 3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Z przytoczonych regulacji wynika, że kodeks nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę (patrz Rober Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 173-174; Andrzej Wróbel Komentarz Lex do art. 61 i 61a Kpa). W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. To natomiast ma determinujące znaczenie dla weryfikacji przesłanek bezczynności. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 61a Kpa stanowi, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Przytoczony przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, której to formy jak wykazano wcześniej ustawodawca wyraźnie nie sprecyzował dla insynuacji wszczęcia postępowania, lecz także określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, jak też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym tj. do wydania decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1161/12, pub. lex nr 1307335; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, pub. lex nr 1094438; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, pub. lex nr 1305801). Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym powoduje, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi stwierdzić należy, że w sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 Kpa) i z tym też dniem otwiera się bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przewidzianej prawem formie tj. w drodze decyzji, albo też w przypadku stwierdzenia ww. oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania wydać postawnie o jego odmowie. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ pomimo złożenia do niego konkretnego wniosku ani nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie czy to z urzędu czy na żądanie strony, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem z dnia 10 sierpnia 2013 r. poinformował skarżących, że nie wiadomo kto jest adresatem ich żądania, a następnie pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. poinformował ich, że podtrzymuje stanowisko odmowne w kwestii ich roszczenia wobec Starosty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ od dnia wpłynięcia wniosku z dnia 3 grudnia 2012 r. nie podejmował przez bardzo długi czas nakazanych przez kodeks postępowania administracyjnego czynności we właściwej dla nich formie, tj. ani nie zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i następnie nie rozpatrzył sprawy w formie decyzji, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a Kpa. Dopiero w reakcji na zażalenie skarżących w trybie art. 37 kpa oraz postanowienie SKO w P z ... 2013 r. uznające je za zasadne organ wydał w dniu 3.01.2014 r. postanowienie w przedmiocie żądania skarżących. Z powyższych względów zarzut bezczynności uznać należy za zasadny, aczkolwiek ponieważ w chwili wydawania wyroku istniał już akt administracyjny, którego domagała się strona skarżąca należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. Jednocześnie Sąd znalazł podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ zignorował wniosek skarżących. Pełnomocnik organu podnosił wprawdzie na rozprawie, że organ I instancji próbował się zorientować w jaki sposób załatwiane są podobne żądania finansowe w innych organach administracji, jednak w aktach administracyjnych sprawy czynności tego typu nie zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane. Ponadto rażące naruszenie prawa wynika również z braku jakiejkolwiek reakcji procesowej organów ( zgodnej z przepisami kpa ) na wniosek skarżących z 3 grudnia 2012 r. i uprzednie wezwanie organu do zapłaty z dnia 30.07.2012 r. Z tego względu na podstawie art. 149 par. 1 p. p. s. a. Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Na podstawie art. 149 par. 2 p. p. s. a. Sąd orzekł w pkt. II wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł, stwierdzając jednocześnie, że wysokość kwoty grzywny żądanej przez skarżących ( 10.000 zł ) nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).