VIII SA/Wa 822/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Gminy K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 1, art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na M. S. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. P. S. (dalej: "skarżąca", "strona") złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na M. S. Powodem odmowy przyznania skarżącej ww. świadczeń było przekroczenie kryterium dochodowego, wynikającego z art. 5 ust. 1 – 3 u.ś.r., tj. kwoty 539 zł. Burmistrz ustalił, iż dochody, jakie mąż strony uzyskał w 2011 r., stanowią dochód utracony. Skarżąca w 2011 r. nie uzyskiwała żadnych dochodów; na dzień składania wniosku była osobą bezrobotną, natomiast jej mąż J. S. był zatrudniony w firmie [...] S.A. na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] lutego 2013 r. i na dzień orzekania przez organ I instancji dalej tam pracował. Ze złożonego zaświadczenia o dochodzie netto męża skarżącej za miesiąc marzec 2013 r. wynika, że kwota dochodu wyniosła [...] zł. Rodzina strony składa się z czterech osób. Dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe o [...] zł. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazała, iż odmowa przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, a także dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia córki M. S., urodzonej w dniu [...] lipca 2013 r., jest dla jej rodziny krzywdząca. Pomimo, iż według ustawy o świadczeniach rodzinnych kwota kryterium dochodowego została przekroczona, to skarżąca ma wątpliwości, czy w ich przypadku musi być brany pod uwagę do wyliczenia dochodu, potrzebnego do uzyskania przedmiotowego świadczenia, wyłącznie miesiąc marzec 2013 r. Zdaniem strony, realnym, uśrednionym dochodem w skali roku powinno być wynagrodzenie średnie, wyliczone z wielu miesięcy, które przedstawiało się następująco: w lutym 2013 r. - [...] zł, w marcu 2013 r. – [...] zł, w kwietniu 2013 r. – [...] zł, w maju 2013 r. – [...] zł, w czerwcu 2013 r. – [...] zł i w lipcu 2013 r. – [...] zł. Z tego zestawienia wynika, że w pozostałych miesiącach zarobki męża skarżącej kształtują się w wysokości poniżej kryterium dochodowego. Organ I instancji niezasadnie więc wyliczył dochód przypadający na osobę w jej rodzinie. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż wnioskując o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu urodzenia córki M., skarżąca złożyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w K., zaświadczenie z urzędu skarbowego o dochodach z 2011 r., akt urodzenia dziecka, PIT-11 oraz świadectwo pracy męża. Z dokumentów tych wynika, że strona jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. W roku poprzedzającym bieżący okres zasiłkowy, tj. w 2011 r., nie uzyskała dochodu. Z kolei jej mąż J. S. był zatrudniony w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] maja 2011 r. i od [...] marca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., a dochody z tytułu tego zatrudnienia zostały utracone. Od dnia [...] lutego 2013 r. mąż skarżącej podjął zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia i w miesiącu marcu 2013 r. uzyskał dochód brutto w kwocie [...] zł, co stanowi [...] zł netto. Rodzina strony składa się z czterech osób (skarżąca, jej mąż oraz dwoje dzieci), a zatem po przeliczeniu na osobę uzyskany w miesiącu marcu 2013 r. dochód wyniósł [...] zł. Kolegium wywiodło, iż zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r., dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, a tym samym i dodatków do tego zasiłku, w sytuacji osiągnięcia dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ten ustala się biorąc pod uwagę dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód tej jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Tak więc o tym, z jakiego okresu wylicza się dochód do ustalenia świadczeń rodzinnych w sytuacji podjęcia pracy i osiągnięcia z tego tytułu dochodu, stanowi przepis ustawy, a nie uznanie (dowolność) organu przyznającego świadczenie. Dochód przypadający na członka rodziny w skali miesiąca, uprawniający do zasiłku rodzinnego i w następstwie dodatków do tego zasiłku, wynosi 539 zł. W przedmiotowej sprawie kwota ta została przekroczona o [...] zł. Kwota ta przekracza również kwotę 77 zł, stanowiącą najniższy zasiłek rodzinny w bieżącym okresie zasiłkowym. Uniemożliwia to również skorzystanie z prawa przewidzianego w art. 5 ust. 3 u.ś.r. w sytuacji, gdy przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie jest równe lub niższe niż najniższy zasiłek rodzinny. Wówczas świadczenie to przysługuje, gdy przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca podnosząc, że jej mąż posiadał dwie umowy zlecenie. W ramach drugiej umowy, która została zawarta w dniu [...] maja 2013 r., dochód netto za miesiąc czerwiec wyniósł [...] zł. Krzywdzące jest dla niej naliczanie dochodu netto za miesiąc marzec w wysokości [...] zł. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). W ustawowym katalogu świadczeń rodzinnych przewidziano między innymi zasiłek rodzinny, mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1). Wśród negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju świadczeń rodzinnych w art. 5 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca określił m.in. przekroczenie kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje bowiem osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.ś.r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. Stosownie do art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2a tej ustawy "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4b. Natomiast okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). Przepis art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r., nakazujący do stanu faktycznego, wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, stosować stan przeszły, bowiem prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, powinien być, zdaniem Sądu, wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób i rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Zwrócić należy uwagę, że świadczenia rodzinne są formą pomocy państwa skierowaną do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny, uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12 oraz liczbę osób w rodzinie. Jednakże zauważyć należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13, publ. cbois). Materię utraty i uzyskania dochodu regulują przepisy art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Z art. 5 ust. 4a u.ś.r. wynika, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając jego dochód, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z kolei art. 5 ust. 4b u.ś.r. stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Z powołanych przepisów wynika, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 4 u.ś.r., bowiem mąż skarżącej utracił dochód w 2011 r. i w 2012 r., gdyż jego zatrudnienie ustało odpowiednio w dniu [...] maja 2011 r. (świadectwo pracy k. [...] akt administracyjnych) i [...] grudnia 2012 r. (zaświadczenie k. [...] akt administracyjnych) oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r., ponieważ podjął on następnie zatrudnienie na umowę zlecenie od dnia [...] lutego 2013 r. Uzyskał zatem nowy dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w tym wypadku okres zasiłkowy obejmuje okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r.). Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi jednak sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej, uprawniającego do zasiłku rodzinnego. W ocenie organów orzekających w sprawie, skoro mąż strony podjął zatrudnienie od dnia [...] lutego 2013 r., to wiążącym dla ustalenia dochodu rodziny jest dochód za miesiąc marzec 2013 r. Niewątpliwie na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r., punktem wyjścia do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, który jest podstawą do przyznania zasiłku rodzinnego, w sytuacji rodziny skarżącej jest wysokość wynagrodzenia jej męża z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z marca 2013 r. Sąd orzekający nie podziela jednak sposobu liczenia dochodu rodziny uprawniającego do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, dokonanego przez organy administracji obu instancji. Z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Zastosowanie jednakże tego przepisu wprost, z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia rodzinnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4 b u.ś.r., dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4 b ww. ustawy w sposób realizujący jej cele i umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 403/13; WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., II SA/Sz 353/13; WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Wr 320/13, WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r., I SA/Lu 440/12, publ. cbois, wyroki WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010 r., II SA/Lu 582/10, Lex nr 753903 oraz z dnia 28 maja 2009 r., II SA/Lu 201/09, Lex nr 580289, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1321/10, Lex nr 744973, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Bk 797/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., IV SA/Wr 525/11, publ. cbois). Wskazana interpretacja jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy jedynie na podstawie dochodu uzyskanego przez męża skarżącej za miesiąc marzec 2013 r. ustaliły dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, co jest sprzeczne z wyżej przedstawioną wykładnią sposobu liczenia dochodu rodziny w związku z treścią art. 5 ust. 4b u.ś.r. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w rozważaniach niniejszego wyroku, przyjmując, iż dochód rodziny skarżącej za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy wynosi 0 zł (dochód utracony za lata 2011 i 2012), zaś dochód uzyskany z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. w marcu 2013 r. wynosi netto [...] zł. W celu ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie strony, liczonego w skali roku kalendarzowego, dochód ten (0 zł + [...]zł.) należy podzielić przez 12 miesięcy i liczbę członków rodziny skarżącej. Tak uzyskana wartość określać będzie faktyczny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącej, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4b u.ś.r.