III SA/Lu 761/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Wojewody na rzecz K. S. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], orzekającą o utracie przez K. S. (skarżącego) statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta L. orzekł o uznaniu skarżącego z dniem [...] lipca 2011 r. za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący został skierowany do odbycia stażu na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. W dniu [...] października 2012 r. wpłynęło do Miejskiego Urzędu Pracy w L. pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L., informujące, że K. S. figuruje we wpisach do Krajowego Rejestru Sądowego jako prezes zarządu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz jako wiceprezes zarządu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W związku z tym Miejski Urząd Pracy wezwał skarżącego do przedłożenia wpisu do KRS potwierdzającego pełnienie powyższych funkcji we wskazanych wyżej spółkach. Wymagane dokumenty zostały przez skarżącego złożone. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., skarżący zwrócił się do Miejskiego Urzędu Pracy w L. o wyrejestrowanie go jako osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r., ze względu na uzyskanie czasowego zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta L. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r., uzasadniając decyzję podjęciem przez skarżącego zatrudnienia. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Prezydent Miasta L. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2012 r., z uwagi na pełnienie przez skarżącego funkcji członka zarządu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę L., który wskazał, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje organu pierwszej instancji (z dnia [...] grudnia 2012 r. i [...] marca 2013 r.), rozstrzygające o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Organ wskazał, że gdy sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, nie jest możliwe ponowne jej rozpoznanie w zwykłym trybie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta L. orzekł o utracie przez K. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2012 r., z powodu pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednocześnie, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta L. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., z uwagi na to, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że osoby pełniące funkcje w zarządzie spółki prawa handlowego nie posiada pełnej zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy oraz innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił, że co prawda skarżący nie został zatrudniony w spółkach na podstawie umowy o pracę, ani w ramach innego stosunku pracy, jak też nie łączy go ze spółkami stosunek cywilnoprawny, jednak w zakresie działalności gospodarczej jest on osobą uprawnioną do prowadzenia działalności spółek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 16 § 1, art. 104 § 2 oraz art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie kolejnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie, bez prawomocnego wzruszenia poprzedniej decyzji, kończącej postępowanie i rozstrzygającej co do istoty w pierwszej instancji, oraz naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy zasady poszanowania słusznego interesu strony oraz działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Ponadto, z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną oraz nieprawidłową interpretację art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że skarżący pełniąc funkcję w zarządzie spółki prawa handlowego nie posiada pełnej gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy oraz innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja orzekająca o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej wydane zostały kolejno trzy różne decyzje. Pierwsza decyzja, orzekająca o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r. wydana została [...] grudnia 2012 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Kolejna decyzja, orzekająca o utracie statusu z dniem [...] lipca 2012 r., a więc z datą wcześniejszą niż w pierwszej decyzji, wydana została [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta została na skutek odwołania skarżącego uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] marca 2013 r. Trzecia decyzja wydana została [...] maja 2013 r. Jest to decyzja organu I instancji w sprawie niniejszej, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Decyzja ta orzeka o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2012 r. Z akt administracyjnych wynika, że pierwsza decyzja w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej (decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r.), która nie została zaskarżona w zwykłym trybie była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda L. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Z powyższego wynika, że w tym samym dniu ([...] maja 2013 r.) wydane zostały przez organ I instancji dwie decyzje w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej: pierwsza - Nr [...], orzekająca o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2012 r., druga - Nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2012 r., orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, nie została zatem wyeliminowana z obrotu decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. Decyzja z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie tej decyzji nie była bowiem ostateczna. W tym stanie faktycznym nie było więc podstaw do orzekania o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z inną datą niż wynikająca z pozostającej w obrocie decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), dalej: ustawa o promocji zatrudnienia, uznanie lub odmowa uznania danej osoby za bezrobotną oraz pozbawienie danej osoby statusu bezrobotnego następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 1 pkt 14). Zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopóki zatem to nie nastąpi decyzje ostateczne obowiązują i wywierają określone w nich skutki prawne. Dopóki zatem decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nie została uchylona we właściwym trybie prawem przewidzianym, pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2012 r. nie mogło być kwestionowane, nawet jeśli organ w późniejszym czasie uznał, że decyzja ta była wadliwa. W konsekwencji niedopuszczalne było – co uszło uwadze organu odwoławczego – wydanie w czasie obowiązywania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. kolejnej decyzji pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej z inną datą. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. wydana została zatem z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nie zostały również spełnione przesłanki pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, określone w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. W myśl powołanego przepisu, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Jednym z warunków określonych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2, zawierającym ustawową definicję bezrobotnego, jest zdolność i gotowość podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący od dnia 30 lipca 2012 r. nie spełniał tej przesłanki z powodu objęcia funkcji prezesa i wiceprezesa w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązkiem osoby bezrobotnej jest pozostawanie w gotowości do podjęcia zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie gotowości do podjęcia zatrudnienia oznacza sytuację, gdy dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., I OSK 1008/10). Warunek ten musi być przy tym spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z statusu bezrobotnego. Gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego. Gotowość do podjęcia pracy musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych. Dlatego gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy (wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., I OSK 338/11). Gotowość do podjęcia zatrudnienia nie oznacza całkowitego zakazu podejmowania przez osobę bezrobotną jakiegokolwiek zajęcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., IV SA/Wr 176/11). Z definicji osoby bezrobotnej wynika, że jest to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Zajęcia niezarobkowe mogą być więc przez osobę bezrobotną wykonywane, nie powinny jednak kolidować z możliwością podjęcia zatrudnienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność dokonywania oceny gotowości do podjęcia pracy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. W wyroku z dnia 14 maja 2008 r. (I OSK 1184/07) Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał stanowisko, że samo pełnienie funkcji wiceprezesa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi przeszkodę do uznania za osobę bezrobotną. NSA podkreślił, że ocena gotowości do podjęcia zatrudnienia powinna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenionej sytuacji faktycznej. W przypadku osoby pełniącej jedynie tytularnie funkcję wiceprezesa spółki nieaktywnej, niedziałającej od kilku lat, nadal jednak zarejestrowanej, nie można mówić o braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., III SA/Gd 573/09, zwrócił uwagę, że ustawa o promocji zatrudnienia w żadnym z przepisów nie przewiduje wprost, że osoba będąca członkiem zarządu spółki prawa handlowego nie może być uznana za osobę bezrobotną i w każdym przypadku należy badać, czy osoba będąca członkiem zarządu spółki spełnia wymogi do uznania jej za osobę bezrobotną. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy spółka nie podjęła działalności. Natomiast w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., III SA/Gd 746/12 Sąd ten uznał, że naruszeniem prawa jest stwierdzenie, że członkostwo w zarządzie spółki w każdym przypadku wyklucza możliwość uznania danej osoby za bezrobotną, bez przeprowadzenia dowodów i oceny, czy osoba taka jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela przedstawione stanowisko orzecznictwa. W świetle tak rozumianego pojęcia gotowości do podjęcia zatrudnienia pozbawienie bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej nastąpić może tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku organ ustali, że pełnienie funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego (w szczególności prezesa lub wiceprezesa) wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia przede wszystkim, czy spółka prowadzi działalność i jaki jest zakres obowiązków członka zarządu spółki. W rozpoznawanej sprawie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wskazanych wyżej okoliczności. Organy obu instancji błędnie uznały, że sam fakt pełnienia funkcji prezesa lub wiceprezesa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oznacza brak gotowości do podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organy odwołały się do treści art. 201 § 1 kodeksu spółek handlowych, który stanowi, że zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. W ocenie organów wynikające z tego przepisu obowiązki członków zarządu, które muszą być co do zasady wykonywane osobiście, powodują brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Organy nie wyjaśniły jednak, o jakie obowiązki chodzi i jaki jest ich zakres w przypadku skarżącego. Jest poza sporem, że skarżący nie został w żadnej ze spółek zatrudniony na podstawie umowy o pracę ani innej umowy za wynagrodzeniem. Należy również zauważyć, że skarżący objął funkcje prezesa i wiceprezesa z dniem [...] lipca i [...] sierpnia 2012 r. w spółkach nowo zarejestrowanych. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało więc, czy spółki te w ogóle podjęły działalność. W aktach brak także jakiekolwiek dowodu, że obie spółki prowadziły w dniu [...] lipca 2012 r. określoną działalność i osiągały dochody. Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala na ocenę zaangażowania skarżącego w działalność spółek. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie spraw spółki obejmuje stosunki wewnętrzne i polega przede wszystkim na różnych czynnościach faktycznych i organizacyjnych. W procesie zarządzania spółką zarząd może być wspomagany przez aparat pomocniczy: dyrektorów, kierowników itp. Natomiast sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych. Generalnie reprezentacja spółki z o.o. wiąże się z działaniami organów, w szczególności zarządu. Należy jednak zauważyć, że szczegółowe określenie sposobu reprezentacji może być różne. Reprezentantami spółki mogą być także prokurenci lub pełnomocnicy. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie i nie wykazał, że zarejestrowanie spółek i objęcie w nich przez skarżącego funkcji prezesa i wiceprezesa wiązało się z obowiązkami, które mogły ograniczać gotowość skarżącego do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Brak było zatem podstaw do zastosowania na tym etapie postępowania art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a. Wobec tego, że takimi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu I instancji, sąd uchylił również i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy mieć będą na względzie, że decyzja w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie może być wydana przed wyeliminowaniem decyzją ostateczną decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Organy uwzględnią również przedstawione wyżej uwagi co do zakresu postępowania wyjaśniającego oraz interpretacji pojęcia gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, które w każdym przypadku nakazują przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność faktycznej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przez osobę bezrobotną, która jednocześnie pełni określone funkcje w spółce prawa handlowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 lit. a i c p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera c) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składa się kwota 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym oraz kwota 17 zł poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.