I SA/Wa 891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. o wymierzenie Prezydentowi miasta W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 107/09 1. wymierza Prezydentowi miasta W grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta miasta W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. skargą z dnia 18 marca 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi miasta W. z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 107/09. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr [...] w W. (obecnie przy ul. [...]), z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez Miasto W. ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 nie został rozstrzygnięty jego wniosek z dnia 17 lipca 2006 r. o wydanie zaświadczenia. Ponadto wskazał, iż Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Mocą postanowienia z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło to postanowienie wskazując, iż Prezydent Miasta W. nie wziął pod uwagę oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 27 marca 2009 r., czym naruszył art. 153 P.p.s.a.. Skarżący ponadto wskazał, iż schemat w którym Prezydent miasta W. wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a Kolegium Odwoławcze je uchyla jako naruszające art. 153 P.p.s.a powtórzył się jeszcze dwa razy. Dodatkowo skarżący wskazał, iż uporczywe wydawanie przez Prezydenta postanowień obarczonych tą samą wadą prawną tj. naruszeniem art. 153 P.p.s.a. kwalifikuje jako prowadzenie przedmiotowego postępowania zaświadczeniowego w sposób przewlekły. Ponadto żadne z postanowień Prezydenta nie zostało wydane z dotrzymaniem 7 dniowego terminu licząc od dnia doręczenia temu organowi prawomocnych lub ostatecznych orzeczeń uchylających poprzednie postanowienia. Skarżący podniósł także, iż prowadzone postępowanie po 28 września 2011 r., czyli po kolejnym postanowieniu Kolegium uchylającym postanowienie Prezydenta również należy ocenić jako przewlekłe. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent miasta W. zawiesił z urzędu postępowanie o wydanie zaświadczenia powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, iż z treści tego przepisu wynika, że dopuszcza on zawieszenie postępowania z urzędu jedynie w tych postępowaniach, w których wydawane są decyzje administracyjne, a postępowanie o wydanie zaświadczenia do tej kategorii nie należy. Ponadto skarżący wskazał, iż postanowienie Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. zawieszające postępowanie o wydanie zaświadczenia zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r.. Następnie Prezydent w dniu [...] lutego 2013 r. ponownie postanowił zawiesić postępowanie z tych samych przyczyn co poprzednio. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, iż Prezydent całkowicie ignoruje argumentację przedstawioną przez Kolegium zarówno w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. jak i w uzasadnieniach wcześniejszych postanowień wydanych przez Kolegium w tym postępowaniu, a celem tego jest przewlekanie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi m.in. ze względu na to, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Ponadto organ wskazał, iż w toku postępowania skarżący był informowany o powodach niemożności zakończenia sprawy w ustawowych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi miasta W. grzywny. Skarga ta została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przy czym wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny, o której mowa w tym przepisie, ma miejsce zarówno wówczas, gdy organ ten w ogóle nie wykonał orzeczenia sądowego, jak również wówczas, gdy wprawdzie orzeczenie to wykonał, ale uczynił to z przekroczeniem wyznaczonego terminu i po wniesieniu skargi - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W przypadku zaświadczeń art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się że ów siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a). Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza II.3, publ. w systemie Lex) W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr [...] w W. (obecnie przy ul. [...]), z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez Miasto W. ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 10 czerwca 2009 r. W niniejszej sprawie Sąd podjął kontrolę czynności podejmowanych przez organ, które tamowały bieg sprawy w prowadzonym postępowaniu "zaświadczeniowym", zwłaszcza dokonując oceny zasadności zawieszenia postępowania. Uprawnienie strony do wniesienia skargi o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku trzeba by uznać za iluzoryczne, gdyby przyjąć, że organ administracji mógłby poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania dowolnie je przedłużać. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Prezydent miasta W. zawieszając dwukrotnie postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] lutego 2013 r. rażąco naruszył ten przepis, co niewątpliwie doprowadziło do przewlekłości prowadzonego postępowania "zaświadczeniowego". Art. 97 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ administracji jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego, pod względem formalnym (nie merytorycznym) rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej. W sytuacji takiej brak podstaw do wstrzymania się z orzekaniem do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy tj. sprawy jedynie związanej ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Tym bardziej, iż organ rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia związany został, co do granic przedmiotowego zaświadczenia jak i rodzaju dokumentów mogących stanowić źródło wiedzy służącej do jego wydania - wyrokami sądów administracyjnych wydanych uprzednio w niniejszej sprawie. Zaznaczyć też trzeba, iż Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło pierwsze postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] lutego 2012 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, wskazując jednoznacznie, iż w omawianym stanie faktycznym bezsprzecznie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak zagadnienia wstępnego bądź innej przeszkody uniemożliwiającej załatwienie sprawy w trybie art. 217 k.p.a. Pomimo takich wytycznych, Prezydent miasta W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia powołując się ponownie na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie wniosku o wymierzenie Prezydentowi miasta W. grzywny, uznać należy, iż jest on niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowany przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości 500 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna do przedstawionych powyżej okoliczności. W ocenie Sądu postępowanie organu w omawianym przypadku cechowało się przewlekłością i to rażącą. Organ rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie o wydanie zaświadczenia, a tym samym tamując bieg postępowania. Pamiętać należy, że ustawodawca nakazał wydawanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tak krótki termin uzasadniony jest m.in. tym, że wydanie zaświadczenia jest czynnością nieskomplikowaną i możliwą do szybkiego wykonania. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.