VII SA/Wa 1662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi U. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz L. S. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. S. nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...], wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na cele przedszkola prywatnego - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...]. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o nie stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. oraz L. S., decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/07, w związku ze skargą U. i R. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. GINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt. VII SA/Wa 261/09, WSA w Warszawie, w związku ze skargą L. S. i A. S., uchylił powyższą decyzję GINB z dnia [...] listopada 2008 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie, wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/12, WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. S. i A. S., uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając Sąd podkreślił, że uszło uwadze organu, że w toku postępowania nieważnościowego skarżący konsekwentnie podnosili, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r., zapadła już po zmianie przez p.p. R. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole. Zauważył, iż na potwierdzenie tej okoliczności powoływali szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym postanowienie i protokół Terenowej Stacji Epidemiologiczno Sanitarnej z 1992 r. i 1997 r. oraz skargę na wcześniejszą decyzję z [...] października 2007r., uwzględnioną wyrokiem Sądu z 24 kwietnia 2008 r., w której inwestorzy oświadczyli, że od 15 lat dysponują nieruchomością na cele przedszkola. Zdaniem Sądu, kwestia ta miała o tyle istotne znaczenie, że jednoznaczne ustalenie, iż przed wydaniem decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu w postępowaniu zwyczajnym faktycznie doszło już do zmiany jego użytkowania wskazywałoby na popełnienie samowoli w tym zakresie. W takiej sytuacji organ architektoniczno budowlany nie miał kompetencji do udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji) w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd uznał, iż należało przeprowadzić postępowanie naprawcze, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi przedstawiony w powyższym zakresie. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie została zbadana przez organ w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd stwierdził również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wskazał, iż poza rozważaniami organu, mimo wyraźnych zaleceń Sądu, pozostała bowiem kwestia wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. przez Grzegorza Zamoyskiego, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], który zdaniem skarżących, nie miał należytego upoważnienia do podpisania tej decyzji. Przedstawienie stanowiska w tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę, stanowiło o naruszeniu ww. przepisów oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ocenić, a rozważania w tej kwestii przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy weryfikowana decyzja nie była obarczona również wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ winien poddać analizie porozumienie zawarte w dniu [...] września 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...], a Zarządem Miasta i Gminy [...], reprezentowanym przez Burmistrza, w tym zapis § 1 ust. 1 tego porozumienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) według stanu na dzień 20 stycznia 1998 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy dokonując analizy dokumentacji projektowej podniósł, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem zmianę przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku jednorodzinnym, usytuowanym na działce o numerze ew. [...] w [...], przy ul. [...], na przedszkole. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmian konstrukcyjnych oraz wyglądu zewnętrznego budynku. Jedyna przewidywana zmiana w istniejącym układzie pomieszczeń spowodowana jest realizacją ściany (o grubości 12,00 cm) oddzielającej kuchnię od jadalni dla dzieci. Projektowany zakres prac nie wpływa na usytuowanie istniejącego budynku, jak również jego wysokość oraz powierzchnię zabudowy. Organ odwoławczy zauważył, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jak stanowi bowiem przepis art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994. Nr 89, poz. 415 ze zm.), według stanu na dzień 20 stycznia 1998 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują, zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wskazał, że analiza dokumentacji projektowej zamierzonego przedsięwzięcia wykazała, iż jego realizacja nie powoduje zamiany zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego według stanu na dzień 20 stycznia 1998 r. oraz § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia. Zauważył, iż U. R. wraz z wnioskiem z dnia [...] stycznia 1998 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku przedłożyła organowi wypis z księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, iż jedynym właścicielem działki o numerze ew. [...] (dawna działka o numerze ew. [...]) jest jej mąż – R. R. Do powyższego wniosku nie dołączono natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że U. R. uzyskała zgodę męża na dysponowanie nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Brak jest również dokumentacji wskazującej, iż U. R. jest umocowana do występowania w imieniu R. R. w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż organ stopnia podstawowego wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r., uchybił wskazanym wyżej przepisom tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. W ocenie organu odwoławczego przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostały jednak spełnione na gruncie niniejszej sprawy, a skutki naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. nie mają charakteru niemożliwych do zaakceptowania. Podniósł, iż jak ustalono w toku niniejszego postępowania odwoławczego, U. R. składając powyższy wniosek z dnia [...] stycznia 1998 r. działała zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu męża. Nadto w dacie składania wskazanego wniosku U. R. miała zgodę R. R. na dysponowanie działką inwestycyjną na cele budowlane. Powyższe wynika jednoznacznie ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń U. R. i R. R. z dnia [...] października 2008 r. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził niezgodności kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Miasta i Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr [...], z dnia [...] sierpnia 1993 r.). Wskazał, iż działka inwestycyjna zlokalizowana jest bowiem w jednostce urbanistycznej A-6 MN/ZL, dla której przewidziano możliwość adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie podjął żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie, czy zmiana sposobu użytkowania spornej inwestycji dokonała się wcześniej niż przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...]. Nadto zauważył, iż wydający kontrolowaną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. organ, posiadając chociażby kserokopię protokołu [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], nie wystąpił ze stosownym pismem do tegoż organu z prośbą o dostarczenie dokumentów, w tym wskazanej w powyższym protokole [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], decyzji [...] z dnia [...] maja 1997 r., znak: [...], na okoliczność ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na cele przedszkola prywatnego dokonała się przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Wskazał, iż z dokumentacji uzyskanej przez GUNB (w tym przekazanej przy piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r.) wynika, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na cele przedszkola prywatnego dokonała się przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nadto w aktach znajduje się kserokopia zaświadczenia Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa [...] Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w [...] - [...], które to działalność rozpoczęło z dniem 25 sierpnia 1992 r. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] na cele przedszkola prywatnego, dokonała się wcześniej niż przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...]. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż w odniesieniu do decyzji organu I instancji wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazano, iż rażąco naruszone przepisy art. 7, art. § 1 k.p.a. i art. 71 ust. 3 Prawa budowalnego, którego nie zastosowano nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a ich naruszenie jest w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzeczne. W ocenie organu niemożliwe jest zaakceptowanie skutków stwierdzonych uchybień, albowiem działanie organu stopnia podstawowego nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. Dlatego też przeprowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wyjaśniające w związku z wiążącym w niniejszym postępowaniu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/12, doprowadziło do stwierdzenia, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. naruszył, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z dnia [...] stycznia 1998 r., przez jego niezastosowanie. Powyższe naruszenie ma charakter rażący. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. została podpisana przez osobę mającą należyte upoważnienia do jej podpisania. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 2 Prawa budowlanego (według brzmienia obowiązującego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), organem pierwszej instancji w sprawach wynikających z ustawy jest kierownik urzędu rejonowego, chyba że ustawa stanowi inaczej, to jednak na gruncie niniejszej sprawy, organem właściwym, na mocy Porozumienia Administracyjnego zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. był Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Stosownie zaś do brzmienia przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. Odnosząc się z kolei do wskazań zawartych w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/12, dotyczących analizy Porozumienia Administracyjnego zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...], a Zarządem Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 1990 r. Nr [...], poz. [...]), organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z § 11 ww. Porozumienia Administracyjnego z dnia [...] czerwca 1996 roku, Porozumienie Administracyjne z dnia [...] września 1990 r. utraciło moc z dniem wejścia w życie Porozumienia Administracyjnego z dnia [...] czerwca 1996 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się U. R. i R. R. (dalej: "skarżący"), którzy pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przy ustalaniu stanu faktycznego, okoliczności, że U. R., przez około 6 lat przed wydaniem zakwestionowanej decyzji na podstawie obowiązujących do 1998 r. przepisów o systemie oświaty, w oparciu o zezwolenie organów administracji państwowej, po uprzednich kontrolach stwierdzających przydatność części lokalu mieszkalnego do prowadzenia przedszkola prywatnego, faktycznie doprowadziła do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu?, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przed [...] stycznia 1998r.?, czy istotnie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. była legalizacją samowoli budowlanej, czy też dostosowaniem prowadzonego przedszkola do zmienionych okoliczności zarówno w zakresie zmian w przepisach o systemie oświaty (zmiana organu nadzoru), jak i zmian w zakresie wielkości przedszkola; b) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie trwałości decyzji ostatecznej poprzez wyeliminowane z obrotu prawnego tej decyzji, pomimo braku wnikliwego, nie budzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przedwczesne i nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku ku temu przesłanek ustawowych, a mianowicie, że faktycznie wydana ona została z naruszeniem prawa i że w okolicznościach sprawy, jeśli było naruszenie prawa, to, że było ono rażące w stopniu oczywistym, czy faktycznie przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego był i jest przepisem jednoznacznym nie wymagającym wykładni? i wreszcie, czy istotnie, w okolicznościach niniejszej sprawy skutki społeczno-ekonomiczne wadliwej zdaniem organu decyzji nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i kultury prawnej; 2) prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię poprzez uznanie, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji uprzednio nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazywała przyjąć, iż wniosek o zmianę sposobu użytkowania wywołany został koniecznością dostosowania wymogów dotyczących prowadzenia przedszkoli prywatnych wywołanych przez zmianę ustawy o systemie oświaty i przekazaniem kompetencji w zakresie prowadzenia m.in. przedszkoli, w gestię samorządu terytorialnego do przepisów obowiązujących w 1998 r. a przed wydaniem kontrolowanej decyzji nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania A. S. i L. S. wnieśli o oddalenie skargi. Z uwagi na wniesienie skargi przez A. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie w sprawie o sygnaturze akt. VII SA/Wa 1897/13, sprawa niniejsza i sprawa VII SA/Wa 1897/13 zostały na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") połączone do wspólnego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Zauważyć należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku – części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] (d. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] na cele przedszkola prywatnego została wydana w dniu [...] stycznia 1998 r., a jako jej podstawę prawną wskazano art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z 1994 r. ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane"), § 8 ust. 1 i 2, § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 10, poz. 47) oraz Porozumienie Administracyjne zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Miasta [...] w dniu [...] czerwca 1998 r., opublikowanym w Dzienniku Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1997 r. i art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio (ust. 1). W myśl art. 71 ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl zaś art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z brzmienia art. 71 ust. 1 i 2 wynika, iż zmiana sposobu użytkowania winna mieć miejsce po uzyskaniu pozwolenia. W przypadku zaś zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części bez pozwolenia, zastosowanie ma art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący z kolei odpowiednie zastosowanie trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazać jednocześnie należy, iż decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania została wydana na wniosek U. R. o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele Prywatnego Przedszkola zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączono między innymi protokół [...] Nr [...]. z kontroli sprawdzającej z dnia [...] listopada 1997 r., z którego wynika, iż kontrola była spowodowana sprawdzeniem wykonania obowiązków z decyzji [...] z dnia [...] maja 1997 r., dotyczącej Prywatnego Przedszkola przy ul. [...] w [...], którego właścicielem jest U. R. Dołączono także kopię pisma Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Dzielnicy [...], z którego wynika, iż w dniu [...] sierpnia 1992 r. przeprowadzono wizję lokalną w domku jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] celem sprawdzenia przydatności pomieszczeń na prywatny oddział przedszkolny, wskazując, iż pomieszczenia odpowiadają minimum wymogów sanitarnych stawianych w Zarządzeniu Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (Mon. Pol. Nr 23 z dnia 28 września 1979 r., poz. 132). Zauważyć jednocześnie należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powołał się m. in. na wskazany wyżej protokół [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Dokumenty te powinny stać się przyczyną przeprowadzenia ustaleń co do tego czy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wskazanego we wniosku, czy też do zmiany takiej nie doszło. Z protokołu [...] z dnia [...] listopada 1997 r. wynika bowiem niewątpliwie, iż Prywatne Przedszkole przy ul. [...] w [...] istniało już w dniu 22 maja 1997 r. Brak przeprowadzenia w tych okolicznościach postępowania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowania prawidłowej podstawy prawnej doprowadził do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano ogólnie art. 71 Prawa budowlanego, ale ze sposobu załatwienia sprawy wynika, iż zastosowano art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego, podczas gdy podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić art. 71 ust. 3 tej ustawy, przewidujący odmienny sposób załatwienia sprawy w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości w świetle dokonanych ustaleń, omówionych szczegółowo w zaskarżonej decyzji, które pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z informacji udzielonej przez Kuratorium Oświaty w [...] oraz dokumentacji nadesłanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] wynika bowiem, iż Przedszkole Niepubliczne z siedzibą w [...] przy ul. [...] rozpoczęło działalność dnia 25 sierpnia 1992 r., która była prowadzona zapewniając opiekę dzieciom w liczbie na przestrzeni lat od 15 do 36. Z protokołu Nr [...] z kontroli sanitarnej z dnia [...] października 1995 r. oraz notatki służbowej instruktora ds. higieny szkolnej z dnia [...] lutego 1996 r. wynika, iż do przedszkola uczęszcza dwie grupy dzieci w łącznej liczbie 36 osób. Zauważyć jednocześnie należy, iż ze skargi wynika, że okoliczność prowadzenia od 1992 r. w budynku mieszkalnym, o którym mowa w decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. przedszkola niepublicznego nie jest sporna. Skarżący podnieśli jednocześnie, iż rozpoczęcie tej działalności nastąpiło po uprzednim zezwoleniu i wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Kuratora Oświaty i Wychowania po spełnieniu wymogów lokalowych i sanitarnych określonych w Zarządzeniu Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132) (dalej: "Zarządzenie"). Wskazując na powyższe przepisy skarżący podnieśli, iż w wymogach stawianych osobom fizycznym przy rozpoczynaniu działalności przedszkolnej nie było wymogu uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wskazano jednocześnie na niejednoznaczną wykładnię art. 71 Prawa budowlanego, dotyczącą okoliczności kiedy następuje zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, powołując się m. in. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 785/10 (LEX nr 945942). Wskazano jednocześnie, iż prowadzenie przez skarżących przedszkola we własnym domu mieszkalnym było w Urzędzie Miasta i Gminy faktem notoryjnie znanym, a złożenie wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku nastąpiło po wskazaniu takiego trybu przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...]. Po jego złożeniu skarżący uzyskali kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzję. Powyższa argumentacja w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Przepisy Zarządzenia, o którym mowa zawierają regulacje dotyczące prowadzenia punktów przedszkolnych w kontekście oświatowym i funkcjonowały niezależnie od przepisów Prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż brak określenia w tych przepisach wymogu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, w przypadku gdy zmiana taka miała miejsce zwalniał osobę prowadzącą punkt przedszkolny w rozumieniu przepisów Zarządzenia z uzyskania takiego pozwolenia. Zauważyć także wypada, iż Zarządzenie dotyczy prowadzenia punktów przedszkolnych, których zadaniem było zapewnienie opieki dla grupy nie przekraczającej 15 dzieci. Tymczasem jak wynika z wcześniejszych wywodów w prowadzonym przez skarżących Przedszkolu opiekę znajdowało dwukrotnie więcej dzieci. Tym samym wątpliwości budzi argumentacja, iż prowadzone przez skarżących Przedszkole pozostawało w zgodności z przepisami Zarządzenia, a dodatkowo, iż ta podstawa prawna miałaby stanowić zwolnienie z uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Bez znaczenia też pozostają wskazywane przez skarżących trudności w wykładni art. 71 Prawa budowalnego. Z treści kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., jak również z akt postępowania poprzedzającego jej wydanie nie wynika, aby organ dokonywał wykładni tego przepisu i wydanie decyzji było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Zauważyć należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał na wniosek skarżącej decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania, jak wynika z twierdzeń skargi - przy pełnej wiedzy, że Przedszkole od wielu lat funkcjonuje. W tych okolicznościach uznać należy, że zarówno w ocenie skarżących, jak i w ocenie organu do zmiany sposobu użytkowania doszło, a uwzględnienie wniosku nastąpiło przy pełnej wiedzy, iż stan ten zaistniał przed złożeniem wniosku o udzielnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Tym samym argumentacja skargi powołująca się na trudności z dokonaniem prawidłowej wykładni art. 71 w zakresie tego jaki stan faktyczny stanowi o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania nie może być uznana za trafną w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w przypadku stwierdzenia, że prowadzenie przez skarżących Przedszkola przed datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie stanowiło w istocie zmiany sposobu użytkowania budynku, wydanie decyzji uwzględniającej wniosek także miałoby miejsce z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Dodać także wypada, iż ww. pismo Ministra Infrastruktury jak i wyrok NSA nie odnoszą się do stanu prawnego, który podlega ocenie w niniejszej sprawie, ponadto wyrok, o którym mowa został wydany w odniesieniu do innego przedmiotu postępowania. W tych okolicznościach w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się wskazanych w skardze naruszeń, a rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości. Zostały bowiem spełnione przesłanki oczywistości naruszenia tych przepisów prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia także ustawowy charakter przepisów, jak również gospodarcze skutki jakie wywołuje decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku z dnia [...] stycznia 1998 r. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana niezgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 1993 r. Nr [...]. Organ prawidłowo ustalił, iż działka, na której zlokalizowano Przedszkole znajduje się w jednostce urbanistycznej A-6 MN/ZL, to jest w terenie zabudowy mieszkaniowej niskiej na działkach zalesionych, w którym przewidziano adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej z bezwzględną ochroną drzewostanu i środowiska przyrodniczego, jako warunki podstawowe wskazano duże działki, zabudowę ekstensywną, ograniczoną kubaturę. Powyższe określenie zasad i warunków użytkowania terenu dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową. Dopuszczenie adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie stanowi o możliwości zmiany zasad i warunków użytkowania terenu z odstąpieniem od przeznaczenia zabudowy na cele mieszkaniowe i przeznaczenia na inne cele np. realizację przedszkola, które przewidywano w jednostkach urbanistycznych A i A1. W tych okolicznościach pozostawienie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. w obrocie prawnym prowadzi do wyrażenia zgody na funkcjonowanie przedszkola w miejscu, w którym tego rodzaju placówka nie mogłaby zgodnie z ww. planem powstać. Decyzja ta umożliwia dalsze legalne funkcjonowanie i rozwój placówki, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa oraz jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków gospodarczych, wobec przeznaczenia na cele inne niż mieszkaniowe. Odmienna ocena Sądu co do zgodności kwestionowanej decyzji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, o którym mowa pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, w pozostałym zakresie ustalenia i wnioskowania organu odwoławczego zasługują na akceptację Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.