II SAB/Wa 651/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2013 r. 1. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. do rozpoznania wniosku skarżącego P.B. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej, na którym w sierpniu 2013 r. dokonano wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w T. (dalej jako Dyrektor Zespołu Szkół) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. wystąpił do ww. Zespołu Szkół o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej, na której dokonano wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w T., który odbył się w sierpniu 2013 r.; 2) protokołu z posiedzenia Rady Rodziców, na której dokonano wyboru przedstawiciela Rady Rodziców do konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w T., który odbył się w sierpniu 2013 r. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Zespołu Szkół nie udostępnił informacji publicznej żądanej we wniosku oraz nie wydał decyzji odmownej. W dniu [...] września 2013 r. drogą e-mailową sekretarz szkoły poinformował wnioskodawcę, że Rada Rodziców Szkoły jest organem szkoły niezależnym od kierownictwa szkoły, dlatego też nikt poza wymienioną radą nie może wypowiadać się w jej imieniu. Natomiast protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej jest dokumentem tej Rady i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępności do informacji publicznej, a "dostępność do niego wiąże art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej (...) oraz art. 43 ustawy o systemie oświaty". W ocenie skarżącego, Zespół Szkół w T. w zakresie ujętym we wniosku o informację publiczną z dnia [...] września 2013 r. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Zaś przedmiot żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił sprawy w terminie, to pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis, s.15). W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za informację publiczną obu żądanych wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. protokołów. Zarówno Rada Pedagogiczna, jak i Rada Rodziców są wewnętrznymi organami szkoły i nie wykonują zadań władzy publicznej, ani nie gospodarują mieniem komunalnym. Skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek udostępnienia informacji publicznej, co potwierdził w skardze. Brak jest więc podstaw do uznania, że Dyrektor Zespołu Szkół pozostaje w bezczynności. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. Dyrektor Zespołu Szkół oświadczył, iż nie posiada protokołów z posiedzeń Rady Rodziców, gdyż są one gromadzone przez Przewodniczącego tej Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1-4. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności w sprawie do których był zobowiązany. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ milczy wobec wniosku strony lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności w formie prawnej. Przedmiotem skargi P. B. stała się bezczynność organu - Dyrektora Zespołu Szkół w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udzielnie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy Dyrektor Zespołu Szkół (szkoły publicznej) jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. W świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust.1 i 2. Na tle ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008r. o sygn. akt I OSK 1180/08 wyjaśnił, że dyrektor szkoły publicznej jest on organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012r. o sygn. akt I OSK 248/12 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Sąd zwrócił uwagę, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakład. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2521/00). Władztwo zakładowe, jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Za przyznaniem dyrektorowi szkoły publicznej statusu organu administracji publicznej przemawia przyznanie mu szeregu kompetencji określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o skreśleniu ucznia z listy uczniów czy na podstawie art. 9b ust.4 pkt.1 i art. 9 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) o nadaniu stopnia awansu zawodowego i odmowy jego nadania. Przechodząc do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W ocenie Sądu, będący w posiadaniu organu wnioskowany przez skarżącego protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły, dotyczący wyboru przedstawiciela Rady do konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w T., stanowi informację publiczną podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W skład rady pedagogicznej wchodzą m.in. dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce, a przewodniczącym rady pedagogicznej jest dyrektor szkoły lub placówki (ust. 3 i 4 powołanego artykułu). W świetle postanowień art. 43 ust. 1 i 2 tej ustawy, uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Zebrania rady pedagogicznej są protokołowane. Mając na względzie powyższe regulacje prawne należy stwierdzić, iż wybór przedstawiciela organu kolegialnego szkoły, jakim jest rada pedagogiczna, do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły – organu administracji publicznej podejmującego władcze rozstrzygnięcia w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi oraz awansu zawodowego nauczycieli, należy do obowiązków ustawowych, wynikających z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit a ustawy o systemie oświaty. Natomiast posiedzenie rady pedagogicznej, którego przedmiotem jest powyższy punkt obrad, powinien być protokołowany (art. 43 ust. 2 zd. drugie powyższej ustawy). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż żądanie udostępnienia przedmiotowego protokołu dotyczy sprawy publicznej, a przez to posiada walor informacji publicznej. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sadów administracyjnych. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/11 (publik. LEX nr 1088977) stwierdził, iż "protokoły z rad pedagogicznych są danymi publicznymi stanowiącymi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jako takie winny więc zostać udostępnione na żądanie (...)". Analogiczny pogląd wyraził tenże Sąd w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11, którego prawidłowość potwierdzi NSA wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2291/11 (publik. LEX nr 1122884). Ustawa o dostępie do informacji publiczne wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie; 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej; 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 4) udostępnienie informacji publicznej; 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej zaś sprawie organ, w zakresie wniosku o udostępnienie skarżącemu wglądu do protokołów z Rady Pedagogicznych Szkoły, nie udzielił informacji w formie przewidzianej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie wydał również skarżącemu w tym zakresie decyzji odmownej. Tym samym organ nie załatwił sprawy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga w tym zakresie jest więc zasadna. Skoro wnioskowany protokół stanowi informację publiczną, to powinien zostać udostępnione na żądanie osoby zainteresowanej, chyba że organ analizując jego treść dojdzie do wniosku, iż zachodzą podstawy z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o systemie oświaty do ograniczenia dostępu do tej informacji. Drugi z powołanych przepisów wskazuje, iż osoby biorące udział w zebraniu rady pedagogicznej są obowiązane do nieujawniania spraw poruszanych na zebraniu rady pedagogicznej, które mogą naruszać dobra osobiste uczniów lub ich rodziców, a także nauczycieli i innych pracowników szkoły lub placówki. W takim jednak przypadku stanowisko organu powinno przybrać postać decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Zatem jeśli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą ustawowo chronioną. Musi zatem wskazać, czy dane te podlegają ochronie danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Jak ustalono na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. skarżony organ nie posiada protokołów z posiedzeń Rady Rodziców Szkoły. Wobec tego, w świetle art. 149 ustawy, nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, a więc nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności. W zaistniałej sytuacji postępowanie przed sądem administracyjnym w tej części staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Natomiast w zakresie żądania wniosku z dnia [...] września 2013 r. dotyczącego udostępnienia protokołu Rady Pedagogicznej Szkoły bezczynność wystąpiła. Naruszenie prawa nie miało jednak charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w zachowaniu Dyrektora Zespołu Szkól nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wniosku strony organ nie pozostawił bez rozpoznania, a udzielona odpowiedź została podyktowana błędną interpretacją przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 oraz art. 161 § 1 pkt 3, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.