II SA/Lu 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. S. kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółce Komandytowo – Akcyjnej w L. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze zjazdem publicznym oraz infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr: [....] położonych przy ul. S. w J. L. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S., domagając się jej uchylenia i wskazując, iż w decyzji pominięto stanowiące jej własność działki o numerach: [...], na których ma być – według projektu – realizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżąca wskazała, że niewykupienie tych działek przez inwestora narusza jej interes prawny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda L. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że D. S. nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, gdyż należące do niej działki nie znajdują się na terenie planowanej inwestycji i zaskarżona decyzja ich nie dotyczy. Według organu, działki nr [...] nie są objęte zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji planem zagospodarowania terenu (rysunek A/1). Teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z tym działkami, realizacja inwestycji nie spowoduje też ograniczenia w zagospodarowaniu tych działek. W skardze na powyższą decyzję D. S. zażądała wnikliwego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzony przez organ drugiej instancji brak po stronie odwołującej się interesu prawnego w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze zjazdem publicznym oraz infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr: [...] położonych przy ul. S. w J. L. Podstawę prawną ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym, stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy przy tym wskazać, że chociaż w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest mowa wyłącznie o właścicielu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to prawo do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony mają również niebędący inwestorami właściciele nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skoro prawo do wypowiadania się we wszelkich kwestiach będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien mieć zagwarantowane "sąsiad inwestycji", to tym bardziej powinien je mieć właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 763/08, LexPolonica nr 2475855 oraz Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 81). Istotne znaczenie dla określenia zakresu podmiotowego niniejszego postępowania ma okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji obejmuje wyłącznie pozwolenie na realizację pierwszego z trzech etapów inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. S. w J. L. W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zatem w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, iż inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Organ ma zatem wówczas obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z 30 listopada 2004 r., OSK 801/04, LexPolonica nr 3057409). Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną, czego organy w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę. Nie można akceptować stanowiska, iż zatwierdzenie projektu budowlanego w części obejmującej projekt zagospodarowania podlega kilkakrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, wobec możliwości podniesienia zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z 10 lutego 2006 r., II OSK 520/05, LexPolonica nr 2583372, wyrok NSA z 1 października 2010 r., II OSK 1529/09, LexPolonica nr 2420610). W tej kwestii należy zatem w pełni podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 2339/10 (LexPolonica nr 2619585), zgodnie z którym, skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), wyd. 1, Warszawa 2012, s. 308 – 309). Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na realizacje pierwszego etapu inwestycji, tj. na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze zjazdem publicznym oraz infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr: [...] położonych przy ul. S. w J. L. Tymczasem z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz projektu zagospodarowania terenu, wynika, że cała inwestycja, która, według zamierzeń inwestora, ma być realizowana w trzech etapach, obejmuje działki o numerach: [...] i część działki nr [...] położonych przy ul. S. w J. L. Dwie z wymienionych działek – działki o numerach: [...] stanowią własność skarżącej D. S. Z części tekstowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że te działki są objęte drugim etapem przedmiotowej inwestycji. Projektowane są na nich tereny zieleni rekreacyjnej wokół budynków wielorodzinnych. Skoro działki będące własnością D. S. stanowią część terenu projektowanej inwestycji, to biorąc pod uwagę fakt, że decyzja zezwalająca na realizację pierwszego etapu inwestycji, zatwierdza plan zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, nie można odmówić skarżącej przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie posiada ona bowiem w tej sprawie interes prawny. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ drugiej instancji rozpozna odwołanie, biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu i wyda rozstrzygniecie na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.