II SA/Go 1122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r., nr III/23/02 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasady usytuowania miejsc oraz warunków prowadzenia sprzedaży, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Województwa z 2003 r. nr 1 poz. 20) I. stwierdza nieważność § 3, § 5, § 6, § 7 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie podanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm. ) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz. U. Nr 270 poz. 1599 z 2011 r. ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 roku Nr 111/23/2002 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zasady usytuowania miejsc oraz warunków prowadzenia sprzedaży, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 3,5,6 i 7. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez : 1. ustalenie w § 3 ust. 1 pkt a i b zaskarżanej uchwały, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż oraz sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w gminach następujących obiektów: przystanków komunikacji publicznej oraz obiektów sakralnych i cmentarzy 2. ustalenie w § 5 uchwały , że punkty prowadzące sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych muszą spełniać warunki określone przez Państwowego Inspektora Sanitarnego 3. ustalenie w § 6 uchwały , że przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na sprzedaż oraz sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych musi dysponować tytułem prawnym do lokalu , w którym ma być prowadzona działalność 4. ustalenie w § 7 uchwały , że zezwolenia na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wydawane są na okres 2 lat, a zezwolenia do spożycia alkoholu w miejscu ich sprzedaży na okres 4 lat podczas, gdy zapis art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy dotyczy jedynie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych W uzasadnieniu skargi, Prokurator cytując przepis art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości (...) oraz ustawy O samorządzie gminnym stwierdził, że w § 3 uchwały Rada Gminy wskazała kwestie dotyczące niewydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w określonych miejscach, gdy tymczasem przepis art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uprawnia radę miejską jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada miejska uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady miejskiej do określenia zakazu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w określonych miejscach. Kwestie wydawania zezwoleń reguluje ustawa w art. 18. Ponadto należą one do kompetencji organu wykonawczego jakim jest wójt, a nie uchwałodawczego, tj. rady gminy. Analogiczne istotne naruszenia prawa znajdują się w zapisach § 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały, gdyż regulują kwestie, które nie wynikają z upoważnienia ustawowego zawartego w art.12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będącego podstawą uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Określenie, iż punkty prowadzące sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych muszą spełniać warunki określone przez Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz , iż taki przedsiębiorca musi dysponować tytułem prawnym do lokalu, gdzie ma być prowadzona działalność, jak i wskazanie czasokresu na jaki wydawane są zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie znajdują oparcia w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy na podstawie, której zostały uchwalone powyższe zapisy, co niewątpliwie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zasadność skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 5, § 6 oraz § 7 uchwały, natomiast domagała się oddalenia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 3. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom prokuratora, rada gminy posiada kompetencje do określenia miejsc (obiektów), w których wprowadza zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazane uprawnienie wynika z przepisu art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ przyznał, iż w zaskarżonej uchwale nie przywołano w podstawie prawnej art. 14 ust. 6, jednakże w przekonaniu Rady Gminy jest to nieistotne naruszenie prawa nieobjęte sankcją nieważności. O ile podjęcie uchwały przez braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia materii nią objętej niewątpliwie należy zaklasyfikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały, to nieprzywołanie jej w podstawie prawnej uchwały jest tylko nieistotnym naruszeniem prawa nieskutkujących nieważnością uchwały (lub jej części). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej nazywaną jako p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku O prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 roku, nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 roku nr III/23/02, w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zasady usytuowania miejsc oraz warunków prowadzenia sprzedaży napojów, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym, iż zaskarżona uchwała, przez kilkuletni okres obowiązywania, nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, wskazaną w tym akcie, stanowił art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały (Dz. U. z 2002 roku nr 147, poz. 1231 ze zm.). Stosownie do treści art. 12 tej ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. (ust. 1). Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (ust. 2). Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). W zakwestionowanym przez Prokuratora § 3 ust 1 lit. a oraz b zaskarżonego aktu uchwalono, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż oraz sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w granicach następujących obiektów; przystanków komunikacji publicznej (lit. a), obiektów sakralnych i cmentarzy (lit. b). W ocenie skarżącego przepis art. 12 ust 2 omawianej ustawy nie upoważnia rady jako organu stanowiącego do określania zakazu wydawania zezwoleń, albowiem wydawanie zezwoleń zostało zastrzeżone dla kompetencji organu wykonawczego jakim jest wójt. Stosownie do przepisów art. 40 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 ustawy O samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Wskazane przepisy ogólne określają generalne prawo ustanawiania przez gminę aktów prawa miejscowego, jednak zastrzegają, iż prawo to przysługuje wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż normy prawne zawarte w uchwale muszą być zgodne z upoważnieniem ustawowym. Jak powiedziano wyżej zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy została upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (vide: wyrok z dnia 25 maja 1998 roku, U. 19/97, OTK ZU 1998 Nr 4, str. 262). Ten pogląd odnosi się także do aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych. W tym kontekście stwierdzić należy, iż powołany wyżej przepis upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. W Gdańsku z dnia 18 marca 1994 roku w spr. SA/Gd 2818/93, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powodów należało przyznać rację stronie skarżącej, iż treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zawiera jedynie upoważnienie rady gminy do ustalania zasad i usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast nie zawiera upoważnienia do wskazywania obiektów, w stosunku do których nie wydaje się zezwoleń. Katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy i jest to katalog zamknięty, rada gminy może na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja. Jednak żaden przepis nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż i podawanie alkoholu. W tym zakresie wiążące są jedynie wskazania ustawodawcy zawarte w art. 18 omawianej ustawy, według którego organem wydającym zezwolenia jest wójt. Wskazując w zaskarżonym § 3 miejsca, dla których nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, miejscowy prawodawca przekroczył kompetencje przyznane przez art. 12 ust. 2 ustawy dokonując w ten sposób modyfikacji regulacji ustawowej (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 marca 2011 roku w spr. II SA/Go 98/11, we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 roku w spr. III SA/Wr 618/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi są także § 5, § 6 i § 7 kontrolowanej uchwały dotyczących warunków określonych przez Państwowego Inspektora Sanitarnego, dysponowania przez przedsiębiorcę tytułem prawnym do lokalu, oraz czasowego ograniczenia wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu . W tym zakresie organ uznał zasadność skargi. W świetle poczynionych już rozważań Sąd stwierdza, że zasadne okazały wywody skarżącego, iż powyższe regulacje nie mieszczą się w ramach upoważnienia zawartego w cytowanym przepisie art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak już wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 roku , sygn. akt II SA/Ol 26/09, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powoływanej ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak powiedziano, w zakresie tym wiążące mogą być jedynie wskazania ustawodawcy, który w art. 18 ustanowił, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, określając jednocześnie jakie wymagania należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Ustęp 7 tego przepisu wymienia też warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007)" opubl. w Systemie Informacji Prawniczej Lex nr 361571). Sąd podziela to stanowisko. Zatem materia wykraczająca poza powyższe upoważnienie, nie może być regulowana w uchwale gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 omawianej ustawy (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Go 549/10 w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 roku, sygn. akt III SA/GL 354/13, w Białymstoku z dnia 10 lipca 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 172/12, we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2013 roku, sygn. akt SA/Wr 380/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Kierując się wynikami powyższych rozważań, Sąd uznał zasadność skargi i z tej racji, z powołaniem się na przepis art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3, § 5, § 6oraz § 7 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że uchwała w zakresie stwierdzającym jej nieważność, nie podlega wykonaniu.