II SA/Bk 1148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" B., K. i H. Ż. Sp. j. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...]. z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w S. prowadzone wskutek odwołania wniesionego przez zainteresowaną P. B., K.i H. Ż. sp. j. z siedzibą w S., reprezentowanych przez radcę prawnego G. W. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia[...] lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz S., na wniosek inwestora Ł. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią handlową i socjalną wraz z infrastrukturą techniczną (w tym zbiornikami p. poż. o pojemności ok. 100,00 m3), utwardzeniem terenu (parkingi, dojścia, plac manewrowy), pylonem reklamowym oraz zjazdem na drogę gminną, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w S. Od decyzji organu I instancji odwołała się P. B., K. i H. Ż. sp. j. z siedzibą w S. Legitymację do zaskarżenia decyzji skarżąca wywiodła z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego powołując się na przysługujące jej prawo własności do działek o nr ewid: [...], [...] oraz [...] i [...]położonych w S. Skarżąca w odwołaniu wskazała także na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, odnoszących się do warunków technicznych planowanej inwestycji oraz sposobu określenia obszaru analizowanego, jak też na naruszenie przepisów proceduralnych: art. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa zarzucając decyzji nie wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego oraz braki co do uzasadnienia istotnych elementów decyzji. Organ II instancji, decyzją wskazaną na wstępie, postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze odmawiając skarżącej przymiotu strony. Uzasadniając decyzję, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną może być tylko podmiot posiadający interes prawny, ten zaś powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Wykazanie interesu prawnego należy do podmiotu wysuwającego żądanie ochrony prawnej. Ocenę, czy podmiot formułujący żądanie może być stroną postępowania, należy przeprowadzić każdorazowo, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Z kolei interes faktyczny powstaje w sytuacji, gdy wprawdzie podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem, jednakże nie istnieje podstawa prawna, z której mógłby wywieść skuteczne żądanie podjęcia czynności przez organ administracji w danej sprawie. Z tego powodu interes faktyczny nie pozwala na uznanie podmiotu za stronę. Po dokonaniu powyższego rozróżnienia organ II instancji stwierdził, że postępowanie nie ma bezpośredniego wpływu na sferę prawną skarżącej. Sama skarżąca również nie wykazała interesu prawnego poprzez powiązanie oddziaływania przyszłej inwestycji z konkretnym przepisem prawa. Nie ostały się przed organem II instancji zarzuty co do naruszenia istniejącej funkcji zabudowy terenu i immisji z planowanej inwestycji. Kolegium uznało za nietrafiony argument dotyczący natężenia ruchu drogowego wskazując, że działka skarżącej nie posiada dostępu do drogi nr [...], która z kolei będzie stanowić dojazd do działek inwestora o nr ewid. [...] i [...]. Działka skarżącej ma za to dostęp do drogi gminnej od zupełnie innej strony, w związku z czym zarzut przewidywanej uciążliwości wzmożonego ruchu pojazdów jest nieuzasadniony. Kolegium stwierdziło zatem, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym, zaś interes jakim się legitymuje ma charakter faktyczny. Biorąc to pod uwagę Kolegium odmówiło skarżącej przymiotu strony, a w związku z tym nie odniosło się do zarzutów merytorycznych stawianych w odwołaniu i umorzyło postępowanie. Na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła skargę, zarzucając decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140, 143 i 144 K.c poprzez nie uznanie skarżącej za stronę postępowania i odmowę udzielenia jej z tego tytułu ochrony prawnej; 2) przepisów postępowania w postaci: - art. 7 i 8 Kpa poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z decyzją wydaną w analogicznej sprawie, skutkującą nieuzasadnioną zmiennością orzecznictwa i przez to podważenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz - art. 10 i 28 Kpa w zw. z art. 140, 143 i 144 Kc poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu, pomimo że skarżąca legitymuje się interesem prawnym, który wynika z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, zagrożonej immisjami ze strony inwestycji. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w sprawie powinna mieć zastosowanie koncepcja szeroko pojmowanego sąsiedztwa, w związku z czym działka nr ewid. [...]znajdująca się po przeciwnej stronie drogi nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stąd też, zdaniem skarżącej, należy wyprowadzić wniosek, że zagrożenie działki immisjami pochodzącymi z przedmiotowej inwestycji jest realne, zaś ta okoliczność stanowi o jej interesie prawnym, mającym podstawy w art. 140, 143 i 144 Kc. Ponadto wzniesienie budynku handlowo - usługowego podwyższy w sposób przekraczający przeciętną miarę poziomu hałasu, spowoduje zagrożenie dla środowiska oraz obniży rynkową wartość nieruchomości skarżącej. Skarżąca zaprzeczyła ustaleniom organu II instancji, jakoby ruch pojazdów po drodze nr [...] nie miał wpływu na działkę nr ewid. [...]. Skarżąca podniosła także, że realizacja planowanej inwestycji zaburzy architektoniczną spójność i linię okolicznych zabudowań, bowiem brak w okolicy obiektu magazynowo – handlowego o rozmiarach zbliżonych do planowanego. Stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy jest natomiast wynikiem bezpodstawnego rozszerzenia, przez organ I instancji, obszaru analizowanego na działkę skarżącej, na której znajduje się jedyny w okolicy, należący do skarżącej obiekt handlowy. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wskazało, iż należąca do skarżącej działka nr [...]oddzielona jest od działek nr [...] i [...] ulicą B., nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek, a nadto nie jest zlokalizowana naprzeciw działki nr [...] i [...], lecz na wysokości działki sąsiedniej. Organ II instancji nie stwierdził, aby planowana inwestycja negatywnie oddziaływała na działkę skarżącej ponad miarę, zwłaszcza że na działce nr [...] jest obecnie zlokalizowany obiekt handlowy, generujący już obecnie zwiększony ruch drogowy. Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa własności Kolegium przyznało, że regulacja cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, chociaż jedynie w wyjątkowych przypadkach. Jednakże interes ten trzeba wykazać, czego skarżący nie uczynili zarówno w postępowaniu przed Kolegium, jak i w skardze do Sądu. Co więcej, zaplanowana inwestycja jest zgodna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości położonej na działce nr [...] i [...], w związku z czym jej wykorzystanie nie będzie wykraczać ponad przeciętną miarę. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut wzmożenia ruchu na drodze nr[...], gdyż na dzień orzekania działka skarżącej ma dostęp do drogi gminnej, zaś organ administracji nie powinien orzekać co do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Przytaczając powyższe argumenty Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzająca postępowanie, jest zgodna z prawem. Co do zasady. organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu, mającego status strony postępowania, bowiem legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Konsekwencją braku przymiotu strony jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zastosowanie takiej procedury przez organ II instancji jest bezsporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 5.07.1999r., sygn. akt OPS 16/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 35 oraz przykładowo: wyrok NSA z dn. 15.02.2006r. sygn. akt II OSK 515/05, niepubl., postanowienie NSA z dn. 1.02.2006r. sygn. akt I OSK 386/05, niepubl. wyrok NSA z dn. 5.07.2006r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50). W przypadku stwierdzenia, przez organ odwoławczy, braku przymiotu strony, organ nie rozpatruje merytorycznych aspektów sprawy, skupiając się na analizie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Art. 28 k.p.a. stanowi, że "stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny (nie ewentualny). Nie może to być interes tyko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA m.in. z dn. 20.04.1998r. – IV SA 1106/97, z dn. 13.03.2002r. – IV SA 2085/98). Podmiot, chcący być stroną postępowania, musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W sprawie niniejszej skarżący zarzucili naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140, 143, 144 k.c.) przysługującego im do działki o nr ewid. [...], lecz nie wykazali, by to prawo własności zostało zagrożone w wyniku posadowienia inwestycji na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Jak słusznie wskazało SKO i co wynika z mapy ewidencyjnej, działka skarżących nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Jest usytuowana po drugiej stronie głównej drogi nr [...] (ul. B.) przebiegającej przez S. i nie leży naprzeciwko działek przeznaczonych pod inwestycję. Wjazd na działki inwestora nie będzie odbywał się z tej samej strony drogi (głównej), do której ma dostęp działka skarżących o nr [...]. Zatem, wzmożony ruch samochodowy, jeżeli będzie miał miejsce ( po wybudowaniu budynku magazynowo – handlowego), to będzie dotyczył drogi gminnej, nie mającej powiązania z nieruchomością skarżących. Należy zaznaczyć, że na działce skarżących znajduje się obiekt handlowy, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza. Stąd istnieje już ruch i hałas w obrębie działki skarżących. Skarżący wskazują na bliżej nieokreślone, emisje z działki inwestora, które mogą potencjalnie oddziaływać na ich nieruchomość. Rodzaj, rozmiar i charakter przedsięwzięcia może (ich zdaniem) spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu poprzez wzmożony ruch samochodów, negatywnie oddziaływać na środowisko, a także na psychikę, poczucie bezpieczeństwa i poczucie estetyki skarżących. Powyższe zarzuty nie wskazują, zdaniem Sądu, na naruszenie interesu prawnego skarżących w świetle art. 28 k.p.a., bowiem zamykają się w sferze hipotez, nie mających obiektywnego oparcia w rzeczywistości. Tym bardziej, wspominane, przypuszczalne, zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości skarżących nie należy do zakresu przesłanek pojęcia interesu prawnego, lecz faktycznego. Należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy jest swoistą promesą do dalszych postępowań. Określa jedynie (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) możliwość lokalizacji wnioskowanego obiektu na danym terenie. Natomiast, na następnych etapach postępowania, stosowne organy będą rozważały oddziaływanie inwestycji na środowisko, zachowanie norm w tym – hałasu, przestrzeganie bezpieczeństwa itp., działając w ogólnie pojętym interesie społecznym. Sąd nie podziela argumentacji skarżących, sprowadzającej się do twierdzenia, że skoro działka o nr [...] znalazła się w granicach obszaru analizowanego, to należy uważać ją za działkę sąsiedzką, a zatem jej właściciele mają status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Mylne rozumowanie skarżących polega na tym, że przeprowadzenie analizy terenu, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, nie służy wytypowaniu stron postępowania, ale ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, którą w tym przypadku jest budynek magazynowo-handlowy z częścią socjalną. Analiza tzw. "dobrego sąsiedztwa" odnosi się do przyszłego obiektu budowlanego, nie zaś do określenia stron postępowania. Nie mają racji skarżący poddając w wątpliwość decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia w niej zjazdu na nieruchomość inwestora, który ma być zlokalizowany z drogi gminnej nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Wszak usytuowanie zjazdu, jak też cała treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są wiążące dla organów architektoniczno-budowlanego, który będzie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem, inwestor nie ma kompetencji, by dokonać zmiany przebiegu zjazdu, wykonując go np. z drogi krajowej nr [...] (tj. ul. B., przy której znajduje się nieruchomość skarżących). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 8 k.p.a., polegającego (zdaniem skarżących) na zmienności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w analogicznych stanach faktycznych, a bliżej – w odniesieniu do uznania skarżących za strony postępowania, to zarzut ten Sąd uznaje za chybiony. Skład orzekający posiada wiedzę na temat innych postępowań toczących się przed tutejszym Sądem, a dodatkowo uczestnik Ł. B. złożył do akt kserokopie rozstrzygnięć organów administracji i Sądu. Z akt spraw o sygn. akt II SA/Bk 981/12, II SA/Bk 404/12, II SA/Bk 172/13 wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji (jak w niniejszej sprawie) i na tych samych działkach nr [...] i [...] w S.i, wystąpił inny podmiot S. R. Kwestia sporną również tam pozostawało uznanie przymiotu strony "P." Sp. Jawnej B., K. i H. Ż. Na etapie postępowania sadowego została zauważona ta kwestia, w związku z czym pomimo wcześniejszego postępowania z udziałem skarżących, została wydana ostateczna decyzja przez SKO w B. z dn. [...].01.2014r. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania skarżących, jako nie pochodzącego od strony. Zatem, zarzut niekonsekwentnego rozstrzygania spraw analogicznych, nie jest prawdziwy, ponieważ odnosi się do rozstrzygnięć organów, a nie do odmiennego stanowiska Sądu, który te rozstrzygnięcia kontrolował. Status strony postępowania nie zależy od uznania organu administracji publicznej, ale (jak wskazano powyżej) musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Jeżeli nawet organ I instancji uznał dany podmiot za stronę postępowania, to uznanie takie nie wiąże organu odwoławczego, który zobowiązany jest do zbadania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Konkludując, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pogląd organu odwoławczego, dotyczący braku przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu, został wrażony w oparciu o dokładną analizę materiału dowodowego, trafną ocenę i właściwe zastosowanie przepisów prawa. Dlatego też Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270).