I OSK 1664/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 886/13 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniając to wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona tylko część przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazanych w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), ustawa. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem określić ścisłego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem przez wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, a tym samym – może ubiegać się o pomoc w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy uznać osobę, która - będąc zatrudniona - dobrowolnie zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zdaniem organu pierwszej instancji, osoba rezygnująca z zatrudnienia to osoba zaradna z punktu widzenia poszukiwania pracy oraz lokowania swych umiejętności na rynku pracy, ale natrafiająca na trudności życiowe o podłożu rodzinnym, które zmuszają ją do zaniechania realizacji własnych zamierzeń zawodowych lub gospodarczych. W rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, że nastąpiła rezygnacja przez stronę z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w lipcu 2009 r., a więc przed orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności R.S. (orzeczenie uzyskała dopiero w lipcu 2010 r.). Jak zauważono również, odwołująca się w dacie tego orzeczenia była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zaznaczyła, że zrezygnowała z pracy (nie przedłużyła umowy zawartej na czas określony) z uwagi na konieczność opieki nad chorą matką. Zarejestrowała się w urzędzie pracy dla uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego. Podkreśliła, że nie była świadoma możliwości otrzymania "zasiłku pielęgnacyjnego lub opiekuńczego". Wskazała na bardzo zły stan zdrowia matki. W uzupełnieniu złożonego odwołania (pismo z dnia 16 września 2013 r.) przesłała kserokopię decyzji z dnia 10 czerwca 201 I r. ([...]), przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. (..). Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 września 2013 r. nr SKO [...], utrzymało ono w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (MOPS) odmawiającą skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad R.S.. W postępowaniu ustalono, że stosunek pracy skarżącej został rozwiązany z dniem 9 lipca 2009 r. w wyniku rozwiązania umowy z upływem okresu na jaki została zawarta. Po tym okresie była ona zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wydano w lipcu 2010 r., a więc blisko po roku od dnia zakończenia ostatniego zatrudnienia skarżącej. Co więcej, po orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności wobec matki, skarżąca - jako bezrobotna - pobierała stypendium szkoleniowe. Deklarowała więc chęć, a tym samym możliwość, podjęcia pracy. Trudno więc podzielić twierdzenia odwołującej się, o "świadomym" nieprzedłużaniu umowy o pracę zawartej na czas określony, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Kolegium zauważyło, że osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować jej organ zatrudnienia. Potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego – jak wymaga art. 16 a ust. 1 ustawy – osoba zainteresowana ma zrezygnować. Z drugiej zaś strony, każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07, LEX nr 535018). W obu jednak przypadkach uznana może być za osobę, która "nie podejmuje zatrudnienia" ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś za osobę, która z zatrudnienia rezygnuje. Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 123/10, LEX nr 594975). Organ podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje w związku z koniecznością opieki nad każdą osobą niepełnosprawną. Aby możliwe było przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego należy ustalić, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie wystarczy więc stwierdzenie, że krewny był od dawna niepełnosprawny. Trzeba zestawić fakt rezygnacji z zatrudnienia z uznaniem krewnego za "osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". J.M. nie pracuje od lipca 2009 r. jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od lipca 2010 r. Zadaniem Prezydenta Wrocławia i Kolegium jest przede wszystkim ustalenie, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką, nie zaś z innych przyczyn (zob. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06 i z dnia 27 lipca 2011 r., I OSK 558/11). W sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wniosła J.M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy, według którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednym z warunków uzyskania tego rodzaju świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: powstania konieczności opieki, rezygnacji w związku z tym z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęciem starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem zaś Sądu skarżąca warunku tego nie spełnia. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.M., reprezentowana przez adw. A.M. Postawiła w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 tej ustawy, w treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., w związku z art. 2 Konstytucji RP, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pomiędzy powstaniem konieczności opieki, rezygnacji w związku z tym z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęciem starań o przyznani specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna istnieć bliskość czasowa, mimo że stronie skarżącej decyzją z 10 czerwca 2011 r. przyznano już w poprzednio obowiązującym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne, tym samym pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego oraz w dalszym ciągu sprawowanie opieki nad chorą matka wykluczało możliwość po stronie skarżącej zarówno podjęcia jakiegokolwiek nowego zatrudnienia, jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy, a co za tym idzie interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w taki sposób, że skarżąca chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., uciekać się do działań polegających na wykazaniu rezygnacji z zatrudnienia w związku z ubieganiem się o specjalny zasiłek opiekuńczy, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, aby następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną jest chybiona i nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładnie nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Po drugie, naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez przyjęcie, że skoro u skarżącej umowa o pracę wygasła z upływem czasu, na który była zawarta, czyli w dniu 9 lipca 2009 r., to wyklucza to uznanie, że skarżąca zrezygnowała z pracy w związku z opieką, mimo że sama przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ust. 1 ustawy dotyczy także terminowych umów o pracę i same fakt ustania stosunku pracy na skutk upływu czasu, na jaki został zawarty, nie przesadza o braku możliwości przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy – w szczególności z karty informacyjnej leczenia specjalnego w okresie od 22 maja 2009 r. do 3 czerwca 2009 r. – R.S., matka skarżącej, jako 72 letnia pacjentka została przyjęta do szpitala, z uwagi na występujące od około 4 miesięcy skargi na spowolnienie psychoruchowe, nadto dokument ten pośrednio potwierdza, że stan zdrowia matki skarżącej uniemożliwiał jej samodzielną egzystencję, a co za tym idzie – obowiązek sprawowania opieki osoby drugiej, w tym przypadku skarżącej już w roku 2009. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Profesjonalnie skonstruowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zawiera bowiem usprawiedliwione podstawy. W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, dalej: u.ś.r.), w brzmieniu z dnia wydania decyzji. Stanowił on mianowicie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, jak i wydane w sprawie decyzje, wymagały uchylenia, gdyż nie uwzględniają one istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13. TK orzekł w nim, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ustawy zasadniczej) jej dyspozycję realizuje tylko przyjęcie, że przez wyrażone w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należało – w dacie wydania zaskarżonej decyzji – rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zapatrywanie to potwierdził także sam ustawodawca, nowelizując rzeczony przepis w wykonaniu orzeczeń TK. Przełamana została zatem wykładnia językowa przez interpretację prokonstytucyjną, która uchroniła przed sytuacją niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 2933/13). W stanie faktycznym analizowanej sprawy nie budzi zaś wątpliwości, że J.M. nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po 9 lipca 2009 r. (a wcześniejszą zakończyła) właśnie z uwagi na konieczność i wolę opieki nad chorą matką – R.S.. Co prawda orzeczenie o jej znacznym stopniu niepełnosprawności wydane zostało dopiero rok później, niemniej za wiarygodne Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenie, że już w dacie 9 lipca 2009 r. R.S. była osobą na tyle chorą, że wymagała opieki. Wskazać wszak wypada, że z karty konsultacyjnej z dnia 9 października 2013 r. nr 838/2013 (k. 6) wynika, iż matka skarżącej posiada zespół piramidowo-pozapiramidowy w leczeniu od ok. 6 lat, czyli co najmniej od 2007 r. Należy sądzić, że na tej zresztą podstawie wydana była w sprawie decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 10 czerwca 2011 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, którego w wielu aspektach następcą – jako instytucja prawna – jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając na uwadze powyższe rację ma skarżąca kasacyjnie, że niedopuszczalne jest takie interpretowanie art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu z daty wydania decyzji, iż w sytuacji wcześniejszego wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego – do którego przyznania przesłanką była również konieczność rezygnacji (niepodjęcia) z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej (art. 17 ww. ustawy w brzmieniu przed 1 stycznia 2013 r.) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – wygasłej z dniem 1 stycznia 2013 r. z uwagi na przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny – konieczne jest dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby osoba pragnąca go otrzymać ponownie podjęła pracę tylko w celu zrezygnowania z niej z zamiarem opieki nad osobą wymagającą tej opieki stale bądź długotrwale. Tego rodzaju wykładnia, przyjęta przez sąd administracyjny oraz organy jest nie tylko niekonstytucyjna (narusza art. 2 Konstytucji RP), ale także godzi w funkcję art. 16a ust. 1 u.ś.r. i założenie o racjonalności ustawodawcy. Z tych powodów nie mogła zostać zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wobec tego, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Sąd ten na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżony wyrok, ale w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy także obie wydane w sprawie decyzje administracyjne. Ponownie załatwiając sprawę organ administracji będzie miał obowiązek zastosować się do przedstawionej wyżej w niniejszym uzasadnieniu wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji i jej odniesienia do stanu faktycznego sprawy.