I OSK 1061/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 102/14 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 102/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z [...] września 1978 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140), oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) Naczelnik Miasta i Gminy Ostrzeszów (dalej "Naczelnik"), przejął z urzędu nieruchomości rolne i leśne z wyłączeniem budynków, położne we wsi Z. stanowiące własność Z. S. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] marca 1995 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kaliskiego z [...] lutego 1993 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Skarga wniesiona od tego orzeczenia przez Skarżącego oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1996 sygn. akt II SA 1304/95. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2003 r. odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z [...] marca 1995r. Skarga wniesiona przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem z 29 września 2005 r. sygn. akt. IV SA/Wa 51/04. Wnioskiem z [...] stycznia 2007 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 grudnia 2003 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ze względu na słuszny interes strony. W uzasadnieniu wskazał, że powyższą w powyższej decyzji Minister nie dokonał należytej oceny przestawionych przez niego dowodów. Skarżący wskazał, że uchylenie decyzji uzasadnione jest jego, jako syna spadkobiercy właściciela przejętego przez Państwo gospodarstwa, słusznym interesem. Uchylenie decyzji nie będzie podstawą do zwrotu gospodarstwa a jedynie do ponownego zweryfikowania zasadności decyzji Ministra podtrzymującej odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przewłaszczeniowej. Decyzją z [...] maja 2013 r. Minister odmówił uchylenia decyzji z [...] stycznia 2004 r. Na wstępie Minister wskazał, że wniosek Skarżącego dotyczył decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zaś tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych, jednak nie powinno to dyskwalifikować wniosku Skarżącego, który powinien być rozpoznany jako żądanie uchylenia decyzji z [...] stycznia 2004 r. Minister podniósł następnie, że art. 154 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i w trybie tym nie bada się merytorycznie decyzji, a jedynie ustala zaistnienie przesłanek z art. 154 k.p.a. Organ wyjaśnił, że spełniony został warunek by decyzja, której zmiany lub uchylenia strona wnosi, nie doprowadziła do nabycia prawa. W ocenie organu decyzje z [...] grudnia 2003 r. i [...] stycznia 2004 r. jako odmawiające uchylenia po wznowieniu decyzji z [...] marca 1995 r. nie doprowadziły do nabycia prawa przez Skarżącego. Minister uznał natomiast, że nie zaistniała przesłanka interesu społecznego rozumianego jako interes ogółu, dostrzegalny przez nieokreśloną liczbę osób bowiem wniosek o uchylenie decyzji wniesiony został przez osobę będą spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości . W ocenie organu nie zachodziła też przesłanka słusznego interesu strony. Z pism Skarżącego wynika, że jego celem była weryfikacja oceny dowodów dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] marca 1995 r. Organ przypomniał, że skarga Skarżącego na decyzję z [...] marca 1995 r. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w ramach niniejszego postępowania Skarżący dążył do wzruszenia decyzji Naczelnika, tym razem przy wykorzystaniu trzeciego z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przez k.p.a. Organ wskazał następnie, że słuszny interes to interes prawny a nie faktyczny. W realiach sprawy nie można uznać interesu Skarżącego za interes prawny bowiem z wniosku wynika wprost, że intencją jego autora jest docelowe wzruszenie decyzji Naczelnika. W ocenie organu, brak interesu prawnego Skarżącego wynika z faktu, że decyzja ta była już weryfikowana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że gospodarstwo rolnego jego ojca przejęte zostało na podstawie ustaw z okresu PRLu i te ustawy stanowiły podstawę decyzji Wojewody Kaliskiego. Wyjaśnił, że może przedstawić świadków, którzy potwierdzą, że gospodarstwo rolne jego ojca nie było zaniedbane. Wskazał, że organ pominął wyroki WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r. III SA/Po 460/08. Podniósł, że przeprowadzony został dział spadku po jego ojcu Podkreślił też, że jego pełnomocnik nie otrzymał decyzji z [...] maja 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane decyzje o charakterze związanym. W ocenie organu decyzja wydana [...] stycznia 2004 r. miała charakter decyzji związanej, co oznacza brak podstaw do badania przesłanek do jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił wadliwe przyjęcie, że wystąpił z wnioskiem o uchylenie jedynie decyzji z [...] grudnia 2003 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od zaistnienia następujących przesłanek: a) wniosek o uchylenie lub zmianę dotyczyć musi decyzji ostatecznej, b) strona nie mogła nabyć na podstawie tejże decyzji żadnego prawa, c) za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracyjny rozpoznając wniosek Skarżącego nie kwestionował, że spełnione zostały przesłanki wymienione w punkcie a) i b) powyżej. Stwierdził natomiast, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w punkcie c). W ocenie Sądu I instancji Minister w decyzji wydanej w pierwszej instancji słusznie uznał, że za zmianą lub uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani też słuszny interes strony. Organ w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2013 r. wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie interesu społecznego i słusznego interesu strony a następnie wskazał z jakich przyczyn, w jego ocenie, żadna z tych przesłanek nie zachodzi w sprawie. Wobec powyższego, pomimo niepowtórzenia owej argumentacji w decyzji wydanej przez Ministra w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] listopada 2013 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję z [...] maja 2013 r. jest prawidłowe. Według Sądu I instancji określenie "słuszny interes strony", wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Skarżący w toku postępowania nie wskazywał na czym, w jego ocenie polega jego słuszny interes czy też interes społeczny. Konsekwentnie natomiast, zarówno we wniosku z [...] stycznia 2007 r., jak i w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2013 r. powoływał się na dowody, które w jego ocenie świadczą o wadliwości decyzji Naczelnika i doprowadzić mogą, w jego ocenie, do zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. Oznacza to, że Skarżący dążył w istocie (na co zwrócił uwagę Minister w decyzji z [...] maja 2013 r.) nie tyle do uchylenia lub zmiany decyzji z uwagi interes społeczny lub ważny interes strony ile do kontroli merytorycznej decyzji z [...] stycznia 2004 r. Skarżący w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji powoływał się na te same dowody (oświadczenia świadków i rachunki) na które powoływał się w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2004 r. i wskazywał, że konieczne jest dokonanie ich ponownej, kompleksowej oceny. Tymczasem, na co również zwrócił uwagę Minister, tryb określony w art. 154 k.p.a. nie może być uznany za mający na celu kontrolę merytorycznej poprawności wydanej uprzednio decyzji ostatecznej. Oznacza to, że uwzględnienie wniosku Skarżącego prowadziłoby w istocie do wprowadzenia trójinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w wyniku postępowania wszczętego w trybie art. 154 k.p.a. dokonano by kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2004 r. Sąd wskazał także, że stanowisko wyrażone przez Ministra w decyzji z [...] listopada 2013 r., zgodnie z którym tryb postępowania z art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji związanych nie jest w pełni prawidłowe. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 10 grudnia 2012 r. I SA/Wa 908/12 w którym wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Jednak wyrażenie przez Ministra powyższego poglądu w decyzji z [...] listopada 2013 r. nie może skutkować uznaniem jej za niezgodą z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, to jest odmowa zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z [...] stycznia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2003 r. jest bowiem prawidłowe z uwagi na okoliczności podniesione w wydanej w pierwszej instancji decyzji z [...] maja 2013 r. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł W. S. zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawę zaskarżenia wskazano art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podnosząc naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu, mimo że doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Za prawidłowy uznano bowiem pogląd, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do decyzji z dnia [...].01.2004 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., a to z uwagi na brak interesu społecznego i słusznego interesu strony, a wyrażenie przez Ministra poglądu, iż art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji związanych nie może skutkować uznaniem decyzji za niezgodną z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżącemu chodzi o ponowną "weryfikację zasadności decyzji Ministra w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przewłaszczeniowej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. odnosi się do ostatecznej decyzji Ministra i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. został sformułowany wadliwie, bowiem skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jako podstawę skargi kasacyjnej, wadliwie uznał powołany przepis jako naruszający normy postępowania administracyjnego. Art. 154 K.p.a. określa przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem pomimo jego ulokowania w ustawie, która w zdecydowanej większości zawiera normy procesowe, jest on przepisem prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej, w rozumieniu jaki mu nadaje skarżący, powinien zatem opierać się na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i wskazywać czy naruszając art. 154 § 1 K.p.a. Sąd I instancji dopuścił się błędu wykładni czy błędu subsumpcji. Powołany zarzut skargi kasacyjnej oceniono przy zastosowaniu się do tezy uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Przepis art. 154 § 1 k.p.a. zawiera jeden z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się że hipotezą przepisu art. 154 § 1 k.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Innymi słowy, w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09 oraz wyrok z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Przepisy art. 154 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r.III SA 642/95- publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r.,III SA 1214/95- niepubl.; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98- OSNP 1999 nr 20 poz. 637, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97- niepubl.; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04- niepubl.). Wskazać też należy, co zauważa Sąd I instancji, że w orzecznictwie wyrażono stanowisko o dopuszczalności zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o charakterze związanym jeśli całość systemu prawa nie stoi temu na przeszkodzie (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. VIII Sa/Wa 494/09, lex 574398, WSA w Gliwicach z dnia 22.03.2012 r. II SA/Gl 45/12 , lex 1138422). Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym jest decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym. Jest ona także decyzją prawem związaną, bowiem organ nie ma luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnej ustalając zaistnienie przesłanki pozytywnej wznowienia postępowania (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a.) i przesłanek negatywnych wznowienia postępowania (art. 146 § 1 i 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu w postępowaniu wznowieniowym jest więc konsekwencją podciągnięcia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia pod przepisy prawa dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego. Weryfikacja ewentualnych wad decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym powinna odbywać się co do zasady w trybie 156 i n. K.p.a. lub art. 145 i n. K.p.a. W ocenie składu orzekającego NSA okoliczność, że decyzja wznowieniowa w zakresie oceny zaistnienia określonych podstaw wznowienia nie jest rozstrzygnięciem uznaniowym, każe uznać, że nie była możliwa w trybie art. 154 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej wydanej w trybie wznowieniowym z przyczyn podanych przez Skarżącego. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji podnoszone przez Skarżącego okoliczności i dowody miały służyć zakwestionowaniu zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym a nie wykazywały ważnego interesu strony lub interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.