I OSK 1581/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 34/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz M. S. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. na opisaną w sentencji decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z/s w W., orzekł o jej wykonalności oraz o kosztach postępowania. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. S. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. zwrócił się do powyższego Przedsiębiorstwa o udostępnienie informacji publicznej obejmującej bliżej sprecyzowane w jego treści dane dotyczące emisji obligacji wyemitowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w W. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. organ odmówił uwzględniania żądania, poza odpowiedzią na pytanie o to, czy Miasto W. poręczyło zobowiązania wynikające z wyemitowanych akcji. Powołał się na przepisy art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W jego ocenie żądane dane stanowią informacje prawnie chronione, tj. tajemnice przedsiębiorstwa, które po myśli art. 5 ust. 2 tej ustawy nie podlegają udostępnieniu. Wnioskodawca domagał się bowiem informacji objętych umową zawartą pomiędzy wymienionymi powyżej podmiotami, przy czym Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania nie wyraziło zgody na ich udzielenie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionującego zasadność tej argumentacji, organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu wskazał, iż żądanie obejmuje tajemnice chronione, jakimi w tej sprawie są tajemnice przedsiębiorcy, który zachował poufność danych, zatem do uwzględnienia żądania dojść nie mogło. Jego zdaniem obowiązki informacyjne wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.) mają na celu ochronę interesu obligatariuszy. Emitent miał obowiązek udostępnienia określonych w nich danych potencjalnemu obligatariuszowi, co nie jest tożsame z ich upublicznieniem i nie wyklucza późniejszego objęcia ich klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dowodząc spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych nakazujących udostępnienie żądanych danych. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W jego ocenie żądane informacje winny zostać upublicznione w prospekcie emisyjnym obligacji, bo są to dane objęte przepisem art. 10 ustawy o obligacjach. Zestawienie jego brzmienia z treścią przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), prowadzi do konkluzji o wadliwości uznania tych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i akcentując związanie stanowiskiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, w pierwszej kolejności zważył, że żądanie będące przedmiotem sporu w sprawie obejmuje materię informacji publicznej i zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jego udostępnienia. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji powstało z przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, którego jedynym akcjonariuszem jest Miasto W. Jest osobą prawną w 100 % należącą do tego podmiotu, nadto wykonuje zadania związane z zaspokajaniem potrzeb jego mieszkańców. Jako jednostka komunalna jest podmiotem zobowiązanym, zaś dane jej dotyczące stanowią informację publiczną. Od zasady ich udostępnienia wyjątki wprowadza m.in. przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dotyczą one m.in. danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Wedle utrwalonego orzecznictwa pojęcie to należy wykładać w kontekście przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W jego rozumieniu tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji przez przedsiębiorcę. Ograniczenie prawa na tej podstawie może mieć miejsce wówczas, gdy brak jest wcześniejszego upublicznienia żądanych danych, informacje te mają szczególną wartość gospodarczą, przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności. W przekonaniu Sądu meriti w sprawie nie doszło do uprawdopodobnienia wystąpienia dwóch ostatnich przesłanek. Poza tym organ nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności. Zatem zdaniem tego Sądu nie zachodzi poufność danych objętych żądaniem. Zważył przy tym, iż obligacje to dłużne papiery wartościowe wprowadzane do obrotu na zasadach uregulowanych w ustawie o obligacjach, a więc w sposób publiczny. Zasady i warunki emisji obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego winny być powszechnie dostępne. Te okoliczności zaważyły na jego przekonaniu, iż brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej w sprawie. Tym bardziej, że w przeważającej części żądana informacja została już upubliczniona w propozycji nabycia obligacji w trybie oferty publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.). Zatem w ocenie Sądu meriti trudno dopatrzyć się celowości uznania przedmiotowej informacji za poufną już po zbyciu obligacji, tym bardziej że szereg z jej elementów znalazło się w dostępnym powszechnie sprawozdaniu. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Skargę kasacyjną wywiodła Spółka Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Zarzuciła temu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy niebędącego adresatem wniosku, wymaga dokonania przez adresata wniosku oceny czy wyłączenie jawności żądanej informacji dokonane przez przedsiębiorcę było zasadne. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. W jej uzasadnieniu autor umotywował swoje stanowisko tym, iż skarżąca kasacyjnie nie jest organem administracji publicznej, zatem nie ma władczych uprawnień przyznanych tym organom. Nałożenie nań obowiązku wydania quasi decyzji administracyjnej nie może być obwarowane obowiązkiem egzekwowania od innego podmiotu udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy ten jej odmawia, powołując się na tajemnicę gospodarczą. Wskazał na rozbieżne orzecznictwo w tej materii i wadliwość podnoszenia prawa do informacji publicznej do rangi naczelnej zasady konstytucyjnej. Jednocześnie zanegował funkcjonującą w doktrynie i praktyce wykładnię pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Odpowiadając na skargę kasacyjną M. S. domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. W jej motywach zwalczał argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, dowodząc w szczególności, iż podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie doprowadziłoby do związania niejednokrotnie bezpodstawnym zastrzeżeniem tajemnicy przez przedsiębiorcę, a w konsekwencji do pobawienia dostępu do informacji publicznej. Tymczasem zasadą jest jawność tej kategorii danych, do której zalicza się dane żądane w sprawie, z których zresztą większość została w różnej formie upubliczniona. Tym bardziej, gdy chodzi o podmioty gospodarujące publicznymi środkami. Zaakcentował, iż ogólnikowe powołanie się na ową tajemnicę jest uznawane w orzecznictwie za niewystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie uchybień prawu materialnemu, co m.in. oznacza prawomocność ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Przesądzony jest zatem stan faktyczny sprawy i inne niezakwestionowane okoliczności z tym związane, jak przynależność spornego żądania do kategorii informacji publicznej oraz skarżącej kasacyjnie Spółki do sfery podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia. W konsekwencji czego żądanie pod względem podmiotowym i przedmiotowym podlegało rozpatrzeniu na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście należało rozważyć opisany powyżej zarzut skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w okolicznościach występujących w tej sprawie przez Sąd I instancji w materii uprawnienia podmiotu będącego adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej do oceny klauzuli tajności wynikającej z objęcia przedmiotu żądania tajemnicą przedsiębiorcy nadanej przez tegoż przedsiębiorcę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2857/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co prawda w orzecznictwie nie jest on jednolity, bo pojawiło się odmienne stanowisko, wszak generalnie na innym gruncie, bo przykładowo zamówień publicznych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 608/13, publ. jw.), stąd ma ono ograniczone zastosowanie w tej sprawie. Niemniej jednak, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, zasadę jawności informacji publicznej, w tym zwłaszcza należącej do kategorii właściwej w tej sprawie, niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie. Doprowadziłoby ono do praktycznego wyłączenia dostępu do danych publicznych bez jakiejkolwiek kontroli w każdej sytuacji, w której taką klauzulę nadałby podmiot nieuczestniczący w tym postępowaniu. Tymczasem, co ma istotne znaczenie, adresat wniosku złożonego przez M. S. należy bez wątpienia (skarga kasacyjna tego nie podważa) do kręgu jednostek sektora finansowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), do których są one skierowane (art. 4 ust. 1 pkt 1). Jest bowiem samorządową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych w rozumieniu przepisu art. 9 pkt 14 tej ustawy. Podobnie zresztą jak Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w W. Przepis ten zalicza do wspomnianej kategorii inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (...). Zadania, jakie są celem działania skarżącej kasacyjnie to zapewnienie zaopatrzenia w wodę mieszkańców danego terenu i działania z tym związane, a więc zadania publiczne. Forma prawna, w jakiej działa to podmiot samorządowy (wszystkie udziały należą do gminy) mający osobowość prawną (spółka akcyjna). Przedmiotem żądania jest – ogólnie rzecz ujmując – materia emisji i dalszych działań, więc i m.in. wykupu, obligacji emitowanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania. Tak więc na ten cel skarżąca kasacyjnie musiałaby wydatkować środki publiczne. Stąd i przedmiotowo podlega przepisom tej ustawy. Nawet zatem gdyby nie należała do sektora finansów publicznych, to w tym zakresie zastosowanie miałyby przepisy ustawy o finansach publicznych, bo wynika to wprost z brzmienia jej art. 4 ust. 1 pkt 2. Tymczasem po myśli art. 33 ust. 1 tej ustawy gospodarka środkami publicznymi jest jawna, i nie została uznana za informację niejawną, co wedle brzmienia ust. 2 tego przepisu wyłączałoby jej upublicznienie. Wobec tego, jak głosi przepis art. 35 tej ustawy, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania uch w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Okoliczności wyłączających regułę jawności w zakresie żądanych w sprawie danych, dotąd nie wykazano. Wyłączenie jawności z powołaniem się na przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie dotyczy więc tej sprawy, jako że nie udowodniono szczególnych okoliczności prowadzących do wyłączenia jawności dysponowania środkami publicznymi przez jednostkę sektora finansów publicznych. Trzeba też zważyć, iż nie wykazano w sprawie wypełnienia elementów: materialnego (kwestie podlegające ochronie) i formalnego (podjęcie działań ochronnych) tajemnicy przedsiębiorcy (por. m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, publ. jw.) Poza tym klauzule te nie mogą być zastrzeżone po złożeniu oferty. Dlatego skarżąca kasacyjnie nie mogła zostać związana wadliwą klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1608/14. Niemniej jednak stanowisko Sądu meriti opowiadające się za koniecznością udostępnienia całości żądania, jest nieco przedwczesne. Trzeba bowiem przede wszystkim ustalić, czy żądane dane nie zostały ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej albo centralnym repozytorium, gdyż wówczas nie można byłoby ich żądać na wniosek (art. 11 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przy czym trzeba też zważyć na obowiązek publikowania danych emisyjnych wynikający z brzmienia art. 10 ust. 1 ustawy o obligacjach. Nadto istotnym jest, czy wszystkie elementy żądania stanowią informację dotyczącą wydatkowania środków publicznych, nadto czy są w posiadaniu adresata wniosku. Bowiem, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie jest jej rzeczą "egzekwowanie" informacji od innego podmiotu, ale udzielenie tej informacji, którą posiada będąc adresatem wniosku. Każdy jego składnik winien przy tym być traktowany odrębnie. Ważny jest też tryb propozycji nabycia obligacji (publiczny czy ograniczony), bo w zależności od tego następuje upublicznienie danych emisyjnych, o jakie głównie chodzi w sprawie. Treść zarzutu i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwalają na szersze wywody i ich nie wymagają. W konsekwencji czego przyjąć wypada, iż odpowiada prawu wywód Sądu I instancji, że zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy. ----------------------- 7