II OSK 1500/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2697/13 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2697/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazał P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr 216/181 obr. [...] – [...], przy ul. [...] w Krakowie, wybudowanych bez uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku P. R., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 991/11, oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 2301/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r. P. R., kolejnym pismem z dnia 23.07.2013 r., wystąpił do Małopolskiego WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego. P. R. podniósł, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r. w dniu jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Na tę okoliczność przedłożył mapę sytuacyjno-wysokościową z dnia 21 lutego 2012 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Z tego dokumentu wynika, iż budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki, konstrukcyjnie połączony jest z budynkiem usytuowanym na sąsiedniej działce, których właścicielem jest inna osoba, niż P. R. Z tego względu wykonanie decyzji – dokonanie rozbiórki budynku znajdującego się na działce P. R. nr [...] – będzie miało negatywne oraz trudne do odwrócenia konsekwencje dla części budynku usytuowanej na sąsiedniej działce, co w efekcie powoduje, że spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji wskazana w treści art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a mianowicie niewykonalność obowiązku rozbiórki. P. R. wskazał, że poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G. nr [...] z dnia [...] bczerwca 2009 r. dotyczył innej przesłanki, wskazanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawcy, brak jest przeszkody przedmiotowej, która czyniłoby rozpoznanie niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. Powołał się na art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 K.p.a. Stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zbadanie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Niedopuszczalnym jest badanie każdej z przesłanek nieważności decyzji osobno w odrębnych postępowaniach. Brak odniesienia się przez organ nadzoru do innej przesłanki nieważności, czy ograniczenie się do zbadania w danym postępowaniu jednej lub kilku wybranych przesłanek może stanowić podstawę zarzutu wobec rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast nie może być przyczyną późniejszego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Niezależnie od tego, organ podkreślił, że zarówno w decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2010 r., jak i w decyzji GINB z dnia [...] lutego 2011 r., wyraźnie wskazano, że nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W zażaleniu P. R. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzja ostateczną, w sytuacji, gdy wskazane w treści wniosku przesłanki stwierdzenia nieważności nie były przez organy administracyjne badane. Nadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, a także art. 157 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od wszczęcia postępowania z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na orzecznictwo, z którego wynika, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można skutecznie jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została dokonana poprzednio. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. R. podniósł, że brak jest przeszkody przedmiotowej, która czyniłaby rozpoznanie niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych, jak również z treści wyroków sądów orzekających w sprawie poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie rozpoznawania niniejszej sprawy ta właśnie okoliczność - niewykonalność decyzji - była przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona oparł na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. okoliczności, że decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna i że niewykonalność ta ma charakter trwały. W ocenie skarżącego, wykonanie kwestionowanego orzeczenia spowoduje negatywne konsekwencje dla otoczenia. Z tego względu organ winien, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w ramach którego, zgodnie z dyspozycją art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., powinien zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w razie złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, brak jest przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Przypomniał, że przedmiotem ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], nakazującej P. R. rozbiórkę nadbudowy istniejącego budynku parterowego, z uwagi na negatywną ocenę możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, według którego, ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe. Ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została już dokonana poprzednio. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania w tym również postępowania nadzwyczajnego z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła opisana wyżej sytuacja, która obligowała organ do wydania odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro już raz, na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie jest bowiem związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną złożył P. R. występujący z pełnomocnikiem adwokatem. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania poprzez: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 138 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji, polegającej na oddaleniu skargi zasługującej na uwzględnienie, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 158 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nie zastosowanie wyżej wskazanego przepisu w związku z mylnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie występuje niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę i niewykonalność ta ma charakter trwały, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o rozbiórce; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, popełnionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i jej uzasadnieniu, co wpływa na utrudnienie możliwości przedstawienia przez skarżącego zarzutów merytorycznych. Wobec wyżej wskazanych zarzutów, zaskarżył wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 138 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji, polegające na oddaleniu skargi zasługującej na uwzględnienie, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 158 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niezastosowanie wyżej wskazanego przepisu. Na wstępie zauważyć należy brak precyzji w powołaniu przepisu art. 158 K.p.a., który ma dwie jednostki redakcyjne określające różne, w zależności od okoliczności, sposoby odniesienia się do decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Niezależnie od tego, skonstatować trzeba, że w niniejszej sprawie problem nie koncentruje się na wyborze jednej z dyspozycji art. 158 § 1 lub 2 K.p.a., ale na tym, czy zgodne z prawem było ograniczenie się organów do wstępnej fazy postępowania w sprawie nieważności decyzji, tj. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Przechodząc do zagadnienia związanego z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzić można od razu, że ograny nie badały zaistnienia okoliczności wskazanej w tym przepisie, tj. niewykonalności decyzji o rozbiórce. Nie stanowiło to jednak uchybienia. Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie o dopuszczalności postępowania nadzorczego otwiera możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji i zbadania, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie z wniosku P. R. z dnia 23 lipca 2013 r. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G., z dnia [...] czerwca 2009 r., nakazującej P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, było niedopuszczalne. Decyzja ta była przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną odmawiającą stwierdzenia nieważności. Kontrola sądowa wykazała zgodność decyzji nadzorczej z prawem. Utrwalony jest pogląd, według którego, zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97). W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/01). Odmienny pogląd zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest trafny. Bezpodstawne jest powołanie się wnoszącego skargę kasacyjną na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18). Po pierwsze bowiem, przedmiotem uchwały było zagadnienie wzajemnej relacji między prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną, a wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie chodziło o sytuację, w której wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności został wniesiony po ostatecznym zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i prawomocnym oddaleniu skargi na tę decyzję. Niezależnie od tego, teza tej uchwały ma inne brzmienie, niż treść sugerowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W myśl zasady wyrażonej w uchwale, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wyjątek, nie ma zatem związku z sytuacją procesową zaistniałą w niniejszej sprawie. Skoro kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji nie mogło być wszczęte, to należało, tak jak to uczynił Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. Warto dodać, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organy nie tylko miały obowiązek zbadać wszelkie przesłanki nieważności, ale wyraźnie stwierdziły, że dokonały oceny decyzji w świetle wszystkich podstaw określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Krakowie - Powiat G. z dnia [...] czerwca 2009 r., wskazał, że nie zachodzi okoliczność z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc niewykonalność decyzji. W rezultacie odmowy wszczęcia postępowania, nie było podstaw do badania zaistnienia przesłanki nieważności wskazanej we wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. - określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Pominięcie w uzasadnieniach decyzji organów prowadzących postępowanie nadzorcze oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zagadnień odnoszących się do zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie stanowiło więc naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.