VII SA/Wa 2697/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2013 r., Nr [...], znak: [...], który po rozpatrzeniu wniosku P. R., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r" Nr [...], znak: [...], nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...]przy ul. [...]w [...], wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie PINB w [...]- Powiat [...]decyzją z dnia [...].06.2009 r. nakazał inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...] przy ul. [...]w [...], wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie [...]WINB decyzją z dnia [...].11.2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku P. R., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...].11.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19.07.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 991/11, oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2011r Wyrokiem z dnia 22.03.2013 r., sygn. akt: II OSK 2301/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.07.2011 r. P. R. kolejnym pismem z dnia [...].07.2013 r. wystąpił do [...]W1NB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r. nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...] przy ul. [...]w [...]. W tym wniosku P. R. podniósł, że decyzja nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2009r. w dniu jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Na tę okoliczność strona przedłożyła mapę sytuacyjno-wysokościową z dnia [...]lutego 2012 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Z tego dokumentu wynika, iż budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki w konstrukcyjnie połączony jest z budynkiem usytuowanym na sąsiedniej działce, których właścicielem jest inna osoba niż P. R.. Z tego względu wykonanie decyzji - dokonanie rozbiórki budynku znajdującego się na działce P. R. nr [...]będzie miało negatywne oraz trudne do odwrócenia konsekwencje dla części budynku usytuowanej na sąsiedniej działce, co w efekcie powoduje, że spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji wskazana w treści art. 156 § I pkt 5 k.p.a., a mianowicie niewykonalność w tym kształcie obowiązku rozbiórki. Wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje negatywne konsekwencje dla części budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Rozbiórka budynku zlokalizowanego na działce nr [...], który konstrukcyjnie połączony jest z budynkiem zlokalizowanym na działce nr [...]naruszy konstrukcję tego obiektu. P. R. wskazał, że poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2009r. nakazującej rozbiórkę nadbudowy budynku na działce [...]obr. [...]-[...]zlokalizowanej przy ul. [...]w [...]dotyczył innej przesłanki, a to wskazanej w treści arl. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracyjny odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, a ostatecznie decyzja organu znalazła aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną strony. W ocenie strony postępowania w niniejszej sprawie brak jest przeszkody przedmiotowej, które czyniłoby rozpoznanie niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych, jak również z treści wyroków sądów orzekających w sprawie poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie rozpoznawania niniejszej sprawy ta właśnie okoliczność - niewykonalność decyzji - była przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Kwestia wykonania decyzji rozbiórkowej oraz ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sąsiedniego budynku nie była znana i nie była rozważana także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał na orzecznictwo sądowo - administracyjnym, z którego wynika ,że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można skutecznie jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została dokonana poprzednio (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2009 r" sygn. akt: VII SA/Wa 2082/08). W skardze skierowanej do Sądu P. R. podniósł, że brak jest przeszkody przedmiotowej, która czyniłaby rozpoznanie niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych, jak również z treści wyroków sądów orzekających w sprawie poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie rozpoznawania niniejszej sprawy ta właśnie okoliczność - niewykonalność decyzji - była przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Kwestia wykonania decyzji rozbiórkowej oraz ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sąsiedniego budynku nie była znana i nie była rozważana także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji strona opiera bowiem na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okoliczności, iż decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna i że niewykonalność ta ma charakter trwały. W ocenie skarżącego wykonanie kwestionowanego orzeczenia spowoduje negatywne konsekwencje dla otoczenia. Artykuł 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli realizacja zawartego w niej rozstrzygnięcia mogłaby spowodować dokonanie czynu zagrożonego karą. Przez czyn zagrożony karą należy rozumieć nie tylko przestępstwo w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, ale także wykroczenie i inne rodzaje zabronionych zachowań, które zagrożone są karą. Z tego względu organ winien, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjnego, w ramach którego przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 kpa, powinien zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w razie złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, brak jest przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy. Za reprezentatywny dla tego kierunku orzecznictwa przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07. Sąd stwierdził w nim, iż organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zgodnie z ustaleniami orzecznictwa sądowego, wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z tego względu nic można uznać za przyczynę przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodność, z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowość, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...]października 2013r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]sierpnia 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r" Nr [...], znak: [...], nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...]przy ul. [...]w [...], wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wcześniej przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...]lutego 2011r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Powiat [...]z [...]czerwca 2009r. nakazującej rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji istniejącego budynku parterowego na działce nr [...]w [...]wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Sąd wyrokiem z dnia 19.07.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 991/11, oddalił skargę Pana P. R. na decyzję GINB z dnia [...].02.2011 r. Wyrokiem z dnia 22.03.2013 r., sygn. akt: II OSK 2301/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.07.2011 r. Przedmiotem ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2013 r., Nr [...], który odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r" Nr [...], nakazującej inwestorowi P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...]przy ul. [...]w [...], z uwagi na negatywną ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie w której wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została dokonana poprzednio (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2009 r" sygn. akt: VII SA/Wa 2082/08). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania w tym również postępowania nadzwyczajnego z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyjmuje się, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić nie tylko z przyczyn podmiotowych ale i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie w powołaniem się na inne przyczyny nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01 publ. LEX nr 121768). Wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym wyżej przypadku i wydanie nowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (odmawiającą stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność) powodowałoby, że decyzja ta sama podlegała stwierdzeniu nieważności w oparciu o wskazany wyżej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła opisana wyżej sytuacja, która obligowała organ do wydania odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornym bowiem jest, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...].06.2009 r" Nr [...], nakazująca P. R. rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...]obr. [...]-[...]przy ul. [...]w [...], była już kontrolowana przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym, które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...]lutego 2011r. Powyższa decyzja była także przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt SA/Wa 991/11, oddalił skargę P. R. na decyzję GINB z dnia [...].02.2011r . Wyrokiem z dnia 22.03.2013 r., sygn. akt: II OSK 2301/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.07.2011 r. Zatem, jeżeli już raz na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Jeżeli zaś zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze przy czym zamiast umorzenia wydano nową decyzję nadzorczą, decyzja - niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność -byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegała stwierdzeniu nieważności (wyrok z dnia 6 marca 2003 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt (I SA 2038/01). Zaznaczyć należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy stronie skarżącej, że [...]Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]rozpatrując pierwszy wniosek P. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...]z dnia [...]czerwca 2009 r., stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010r. odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że iż w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a . a więc również i te które są wskazywane w kolejnym wniosku strony z dnia z dnia [...].07.2013 r. a więc rażące naruszenie prawa czy niewykonalność kwestionowanej decyzji. Przypomnieć stronie również należy, że zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt SA/Wa 991/11 ora Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 22.03.2013 r., sygn. akt: II OSK 2301/11 badali kwestionowaną decyzję pod kątkiem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a. Z przyczyn podanych wyżej, zarzuty podnoszone w skardze nie mogły mieć więc wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.