I SA/Wa 1673/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – R. [...] w L. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Skarb Państwa - R. [...] w L. złożył skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], którym to postanowieniem utrzymana zostało w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r., nr [...]. Powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 ust. 1. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84. poz. 948 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4. poz. 29), decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak [...] potwierdził, że grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, położony w [...], obręb Nr [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (arkusz 2) o powierzchni [...] ha, objęty księgą wieczystą Nr [...] stał się z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego "P." w W. Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. R. [...] w L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Organ I instancji rozpoznając ww. wniosek wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością PKP (art. 34 ust. 3 ustawy). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 ustawy). Organ wskazał, że działka nr [...] z obrębu nr [...], położona w [...], objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] września 2004 r., stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji, własność Skarbu Państwa, co potwierdzał odpis z księgi wieczystej nr [...], i pozostawała w posiadaniu jednostki uwłaszczonej, co potwierdzał wypis z rejestru gruntów. Organ podkreślił, że z treścią art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu R. [...] w L. w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie nie posiadał żadnego prawa rzeczowe do działki nr [...]. Również wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby go do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją uwłaszczeniową. Z wyjaśnień R. [...] w L. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r. wynika, że faktycznie ww. działką nr [...] władał i włada M., który nieprzerwanie użytkował przedmiotową działkę pomimo zawartego protokołu zdawczo - odbiorczego w dniu [...] kwietnia 1973 r., ponosząc koszty związane z jej utrzymaniem. Organ podkreślił, że z powyższego wynika, iż R. [...] ma interes faktyczny, który nie jest objęty dyspozycją art. 28 k.p.a. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] odmowił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r., nr [...]. Skarb Państwa - R. [...] w L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnosząc się do twierdzeń zwartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż brak potwierdzenia przez P. do 2004r. w księdze wieczystej faktu posiadania ww. nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego R. [...] w L.. Natomiast wbrew twierdzeniom wnioskodawcy brak praw rzeczowych wnioskodawcy do ww. gruntu, które determinują posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, ma bezpośredni wpływ na brak możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania wnioskowego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej. Organ odwoławczy wskazał również, iż powołany przez wnioskodawcę art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości, oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę, jeżeli są położone na obszarach graniczących z nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd na cele obronności i bezpieczeństwa państwa - wymaga porozumienia z właściwym w tych sprawach naczelnym organem administracji rządowej, nie może stanowić podstawy uznania interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, która potwierdza jedynie zaistnienie z dniem [...] października 2000r. skutku w postaci nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego posiadanego gruntu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 roku. Skarb Państwa - R. [...] w L. złożył skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013r., którym to postanowieniem utrzymane zostało w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 roku. Skarb Państwa – R. [...] w L. zaskarżył powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w całości - zarzucając organowi administracyjnemu: Naruszenie prawa materialnego: - przepisu art. 34 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm.) - poprzez przyjęcie, iż nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obręb nr [...] - nie naruszyło praw osób trzecich , oraz poprzez przyjęcie, iż R. [...] w L. nie dysponuje żadnym prawem do przedmiotowej nieruchomości - w sytuacji gdy zgodnie z treścią sporządzonego protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1973 r. nie nastąpiło skuteczne przekazanie nieruchomości na rzecz P., a nieruchomością w dacie 5 grudnia 1990 r. nadal władał i włada obecnie M.; - przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzaju dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4 poz. 29) - poprzez przyjęcie, iż P. potwierdziły posiadanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa - działki nr [...] położonej w [...], obręb nr [...] - w sytuacji gdy działka ta znajdowała się faktycznie w dacie 5 grudnia 1990 r. we władaniu M., a przedłożone przez P. dokumenty nie potwierdziły posiadania w tej dacie przedmiotowej nieruchomości przez P.; -przepisu art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) - poprzez przyjęcie , iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. nie wymaga stosownej zgody M. - w sytuacji gdy w dacie 5 grudnia 1990 r. i na dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowej działka nr [...] położona w [...] obręb nr [...] znajdowała się we władaniu M., a równocześnie graniczyła z działką nr [...] w obrębie nr [...], stanowiącą teren zamknięty M., będący w trwałym zarządzie R. [...] w L. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania: - przepisu art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na żądanie R. [..] w L.; - przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; - przepisu art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż R. [...] w L. nie jest stroną postępowania i nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzez przyjęcie iż R. [...] w L. nie był stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym; - przepisu art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i nie ma podstaw do badania przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - w sytuacji gdy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona "postępowania zwykłego" zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji; - przepisu art. 77 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1973 r. jako dokumentu warunkującego skuteczne przeniesienie posiadania przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. od wykonania przez P, wskazanych w nim czynności, oraz dokumentów przedłożonych przez P. zawierających informacje niezgodne ze stanem faktycznym, a także nieprzeanalizowanie załączonych przez skarżącego map; - przepisu art. 10 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie niezapewnienia skarżącemu przez Wojewodę [...] udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie potwierdzenia użytkowania wieczystego P., oraz poprzez nieuwzględnienie uniemożliwienia skarżącemu przez Wojewodę [...] wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazując na powyższe skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu w całości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, opub. w LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, opub. w LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, opub. w LEX nr 758914). Podsumowując, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013r. II OSK 889/12). Pismem z dnia 12 października 1972, skierowanym do M. K., M. wyraził zgodę na przekazanie w użytkowanie M.K. terenu o pow. [,,,] m2 położonego w m. [...] koło D. Przekazanie miało nastąpić pod warunkiem, że D. L. wykona na koszt własny i we własnym zakresie ogrodzenie, chodnik i oświetlenie wzdłuż nowej granicy ternu. W związku z tymi ustaleniami sporządzony został protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1973r. wskazujący na przekazanie w/w nieruchomości na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 poz. 199) i Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (t.j., Dz.U. z 1969r. Nr 3, poz.19). Skarżący twierdził, że do faktycznego przekazania rzeczonej nieruchomości nigdy nie doszło i znajduje się ona nieprzerwanie w jego posiadaniu. Organy przyjęły, że kwestie te są nieistotne z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania administracyjnego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak interesu prawnego nie jest na tyle oczywisty aby organy mogły odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Teren, który miał być przekazany na rzecz M. K. stanowił własność Skarbu Państwa w użytkowaniu M. i był w zarządzie W. [...] (informacja zawarta w protokole z dnia [...] kwietnia 1973r.). Organ winien w toku czynności wstępnych zbadać zatem podstawy prawne rzeczonego użytkowania i zarządu. Na podstawie jakich aktów prawnych miało miejsce użytkowanie i zarząd, o których mowa jest w protokole z dnia [...] kwietnia 1973r. Dzięki temu możliwe będzie ustalenie czy skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości i ewentualnie jaki był charakter tego tytułu prawnego. Dopiero po ustaleniu tych zagadnień wstępnych możliwa będzie ocena czy istotnie skarżący nie legitymuje się żadnym prawem do spornej nieruchomości i ocena czy istotnie wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Koniecznym również będzie ustalenie czy skarżący istotnie jest następcą prawnym W. [...]. Akta sprawy nie dają odpowiedzi na to pytanie. Organ nie podjął natomiast żadnych czynności zmierzających do wyjaśnia tych kwestii. Organy naruszyły zatem dyspozycję art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na ustalenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Uchybienia te należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia obu postanowień (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie podjąć czynności zmierzające do ustalenia tego czy po stronie wnioskodawcy występuje interes prawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym celu podejmie działania zmierzające do określenia jakie prawo przysługiwało W. [...] do przedmiotowej nieruchomości. Organ zobligowany będzie również do ustalenia czy wnioskodawca jest następcą prawnym wskazanego wyżej podmiotu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.