II OSK 2254/14

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2460/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S., zw. dalej skarżącą, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 23 września 2013 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny Sądu była decyzja GINB z dnia 23 września 2013 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją tą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M., zw. dalej Wojewodą, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W., zw. dalej Prezydentem Miasta, z dnia 23 maja 2003 r., nr ..., w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ... położonej przy ul. G. w W. W pozostałej części uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2003 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr ... Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz sprawdzenie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niekwestionowana jest okoliczność braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr ... na cele budowlane, na której została zaprojektowana budowa krawędzi spocznika oraz balustrady przed wejściem do budynku hotelu i części pochylni z częścią balustrady. Zdaniem Sądu, z prawidłowych ustaleń GINB dokonanych na podstawie projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2003 r. wynika, że projektowany budynek hotelu turystycznego z częścią gastronomiczną, garażem podziemnym wraz z przyłączami i instalacjami został usytuowany na działce nr ... stanowiącej własność inwestora. Sąd zgodził się ze stanowiskiem GINB, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2003 r. rażąco narusza prawo w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr ..., co do której inwestor nie posiadał prawa dysponowania na cele budowlane. Zaprojektowane na ww. działce elementy takie jak krawędź spocznika, część pochylni, czy też balustrada w żaden sposób nie wpłyną na samodzielne funkcjonowanie budynku hotelu turystycznego z częścią gastronomiczną i garażem podziemnym oraz przyłączy i instalacji. W ocenie Sądu I instancji, w pozostałej części weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dlatego trafnie GINB, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2003 r., nr ... Przechodząc do oceny kolejnej weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr ..., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2003 r., ..., w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę dodatkowej kondygnacji garażu dla hotelu turystycznego z częścią gastronomiczną Sąd I instancji stwierdził, że także nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że GINB trafnie ustalił, że projektowane roboty budowlane polegające na budowie dodatkowej podziemnej kondygnacji garażu będą wykonywane wyłącznie na działce nr ... stanowiącej własność inwestora. Wprawdzie w kontrolowanej decyzji zostały wymienione obie działki (nr ... i nr ...) jako działki inwestycyjne, to jednak w rzeczywistości działkę inwestycyjną stanowi wyłącznie działka nr ..., na której została zaprojektowana budowa dodatkowej, podziemnej kondygnacji garażu. Działka nr ..., co do której inwestor nie posiada prawa dysponowania na cele budowlane nie jest objęta zakresem inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r, nr ... Zdaniem Sądu, rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie naruszają warunków technicznych, a dokonane przez GINB ustalenia oraz ocena badanej decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. jest prawidłowa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i trafnie uznał, że możliwe jest częściowe stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Zasadnie również wskazał, że okoliczność, iż strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wywiódł, że z akt sprawy wynika, iż Z. O., współwłaściciel działki nr ... przylegającej bezpośrednio do działki inwestycyjnej nr ... zmarł 3 grudnia 2004 r., a więc przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr ... Organ zaś nie posiadał wiedzy o śmierci wyżej wymienionego, gdyż kierowana do niego korespondencja była odbierana. Zdaniem Sądu, ww. współwłaściciel nie był podmiotem praw lub obowiązków określonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2005r, nr ..., co spowodowało brak zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia 23 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt ... oraz o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie na zasadzie art. 192 w zw. z art. 125 §1 pkt 2 p.p.s.a., jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji GINB z dnia 23 września 2013 r., pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 23 maja 2003 r. oraz Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 25 kwietnia 2005 r.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów, przyjętej przez Sąd I instancji, za organem II instancji, a wbrew prawidłowemu stanowisku Wojewody, jakoby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w części, podczas gdy decyzja taka jest niepodzielna, bowiem dotyczy jednej sprawy administracyjnej, jednego projektu i budynku, toteż nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w części, a jedynie stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja w całości jest zgodna bądź niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 23 maja 2003 r. oraz Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 25 kwietnia 2005 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakoby brak tytułu prawnego do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, niewykazanie przez inwestora posiadania tego tytułu na dzień wydania decyzji Prezydenta m. W. z dnia 23 maja 2003 r., Nr ..., oraz złożenie, wraz z wnioskiem poprzedzającym decyzję Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r., fałszywego oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym miał nie stanowić rażącego naruszenia prawa, skutkującego obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji, nadto zaprezentowana w treści zaskarżonego wyroku błędna argumentacja (str. 10 uzasadnienia) bagatelizująca brak tytułu prawnego inwestora, co do działki nr ..., gdy zdaniem Sądu działkę inwestycyjną stanowi wyłącznie działka nr ..., marginalizuje również założenia projektu budowlanego, który zakłada wykonanie określonych prac w granicach działki nr ... w postaci krawędzi spocznika, części pochylni, czy też balustrady (str. 9 uzasadnienia), a więc w graniach nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, co do której inwestor nie posiada tytułu prawnego, a nie jest rzeczą Sądu, oceniać wpływu tychże elementów na samodzielne funkcjonowanie obiektu, a rozstrzygnąć, czy pomimo istotnych i oczywistych uchybień, zaskarżona decyzja mimo to, może odpowiadać przepisom prawa, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wobec naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 28, 30 § 4, 97 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnej wykładni wymienionych przepisów i uznanie jakoby prowadzenie postępowania z udziałem osoby zmarłej, a więc niebędącej już stroną (Z. O.), skierowanie do niej decyzji Prezydenta m. W. z dnia 25 kwietnia 2005 r. o zmianie pozwolenia na budowę nr ... z dnia 23 maja 2003 r., podczas gdy postępowanie winno być obligatoryjnie zawieszone, a następnie uczestnikami postępowania i adresatami wydanej decyzji winni być dopiero następcy prawni zmarłego, czym pozbawiono stronę możliwości podjęcia określonych działań prawnych w sprawie, a co winno w takiej sytuacji skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, wobec wszczęcia przed Sądem Rejonowym dla m. W. postępowania karnego w sprawie o sygn. akt ... wobec uczestnika postępowania J. B. w sprawie sfałszowania wpisów w dzienniku budowy, zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo wygaśnięcia decyzji w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę, na skutek rozstrzygnięcia Sądu, uznającego winę oskarżonego, co tym samym podważałoby legalność całości inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego, nie dysponował pełną wiedzą, w zakresie zarzucanego uczestnikowi niniejszego postępowania – J. B., czynu z art. 270 §1 k.k., gdyż złożone przez pełnomocników w dobrej wierze oświadczenia, dotyczące przedmiotu postępowania karnego były wzajemnie sprzeczne, a Sąd oddalając wniosek pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania, rozstrzygał kwestię, nie posiadając zweryfikowanej i prawdziwej wiedzy o stanie postępowania karnego, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 11 p.p.s.a. w zw. z art. 105 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego przed Sądem Rejonowym dla m. W. w sprawie o sygn. akt ... wobec uczestnika postępowania J. B. (oskarżonego) w sprawie sfałszowania wpisów w dzienniku budowy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i motywów rozstrzygnięcia Sądu dla takiego stanowiska, bez odroczenia sprawy i zapoznania się z aktami sprawy o sygn. akt ... wobec sprzeczności przedstawionych na rozprawie informacji dotyczących zarzucanego uczestnikowi czynu, co w konsekwencji wskazuje na zasadność tegoż wniosku, z uwagi na ustalenie czynu (występku) w drodze karnej, który to fakt będzie miał wpływ na rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, albowiem stwierdzenie sfałszowania wpisów w dzienniku budowy będzie stanowić obligatoryjną podstawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, że niekwestionowana jest okoliczność nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr ... na cele budowlane, na której wzniesiono część obiektu i w tym zakresie decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Jednakże nie ma podstaw do czynienia zarzutu nieważności pozwolenia na budowę w części pozostałej dotyczącej zaprojektowania budynku na działce ... Podzielić też należało pogląd Sądu I instancji i organu II instancji, że zaprojektowane na działce ... elementy budynku w żaden sposób nie wpłyną na samodzielne funkcjonowanie całości budynku, konieczne było zatem stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr ... W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą sprawy jest zatem ocena, czy wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w części odnoszą się do takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę samodzielności decyzji częściowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, przyjęty już w wyroku NSA z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25), że co do zasady, stwierdzenie nieważności możliwe jest zarówno w stosunku do całej decyzji, jak i w stosunku do jej części, mimo że wniosek taki nie wynika wprost z treści art. 156 § 1 k.p.a., w którym mowa o stwierdzeniu nieważności decyzji. Pogląd ten został rozpowszechniony i ugruntowany w stosunku do decyzji dotyczących dużych projektów budowlanych, gdzie często dochodzi do unieważnienia części pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności części decyzji ograniczone jest jednak pewnymi warunkami, a co za tym idzie, są również przypadki, w których nie da się takiego rozdzielenia uczynić. Dlatego też sprawy te godzi się rozpatrywać indywidualnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że posadowione na działce nr ... elementy takie jak krawędź spocznika, część pochylni, czy też balustrada, w żaden sposób nie wpłyną na samodzielne funkcjonowanie budynku posadowionego na działce nr ..., zatem rozstrzygnięcie dotyczące działki nr ... ma charakter decyzji częściowej, która stanowi samodzielny element pozwolenia na budowę, albowiem nie determinuje treści pozwolenia dotyczącego inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2005 r. Organ działając w trybie stwierdzenia nieważności nie bada przesłanek do wydania decyzji, ale rozstrzyga o jej zgodności z prawem i ewentualnie usuwa z obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowa decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie mogła funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, jako wolna od wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie do zarzutu dotyczącego osoby zmarłej ‒ Z. O. – uznać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji wskazującej na to, że skarżąca była następcą prawnym ww., co oznacza, że nie może ona dochodzić praw, które nie są jej należne. Na marginesie, jeżeli chodzi o śmierć A. S., dodać należy, że jak wynika z postanowienia o nabyciu spadku zmarł on w dniu 1 lutego 2010 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2013 r. W związku z powyższym, jego śmierć nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odnośnie do zarzutu dotyczącego oddalenia przez Sąd I instancji wniosku w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego przed Sądem Rejonowym dla m. W. w sprawie o sygn. akt ..., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podnosząc ww. zarzut autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie tak się nie stało, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie wskazanego naruszenia procesowego, co skutkować musiało uznaniem nieskuteczności tego zarzutu. Na marginesie dodać też trzeba, że jak wynika z twierdzeń strony skarżącej przedmiotem postępowania karnego były sprawy związane z wykonaniem obiektu, a nie z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1