II SAB/Po 4/14

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] 2006 roku Nr [...] znak: [...] w terminie 14 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. wymierza Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 500,- (pięćset złotych), IV. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...],- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 kwietnia 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo pełnomocnika M. i R. K. [K.] z dnia 19 kwietnia 2013 r. zatytułowane jako "Żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" dotyczące m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę "NR [...] znak . [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku[...] – wyrok NSA sygn. akt II OSK 2022/11 z dnia 27 lutego 2013 r." Odpowiadając na powyższe żądanie, Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 20 maja 2013 r. (znak [...], [...], [...]) poinformował pełnomocnika strony, że podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego [dalej: K.p.a.]. Ponadto wyjaśnił, że o ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. Odpowiedź Wojewody została doręczona pełnomocnikowi M. i R. K. w dniu 22 maja 2013 r. M. R. K., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie z dnia 15 listopada 2013 r. (doręczone GINB w dniu 18 listopada 2013 r.) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności m.in. przedmiotowej decyzji, a następnie w dniu 28 grudnia 2013 r. [data nadania pocztowego] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego "w załatwieniu sprawy: żądania [...] z dnia 19.04.2013 r. wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego Starosty [...] NR [...] znak . [...] z dnia [...] 2006 r." Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że jej niezałatwienie w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący domagali się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że mimo upływu ośmiu miesięcy organ nie załatwił ich żądania i zarzucili rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy (rozpoznania żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Uzasadniając spełnienie przesłanek formalnych do wniesienia skargi, wyjaśnili, że wprawdzie GINB pozostawił ich zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego bez rozpoznania z uwagi na uzupełnienie braku zażalenia jeden dzień po upływie wskazanego terminu, jednak usunięcie braków po upływie ustawowego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji czynności materialnotechnicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ i GINB powinien rozpoznać ich zażalenie, gdyż zostało wniesione skutecznie; przy czym sam wynik rozpatrzenia zażalenia przez GINB nie jest istotny dla w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Jednocześnie stwierdził, że ani skarżący ani ich pełnomocnik J. K. nie byli stronami w postępowaniu dotyczącym wspomnianego pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia 19 kwietnia 2013 r. dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu, zaś takiego postępowania organ nie wszczął. W tej sytuacji brak było w ocenie Wojewody konieczności do zastosowania przepisu art. 61a K.p.a., gdyż nie dotyczy on sytuacji, w której organ ma działać z urzędu w związku z wystąpieniem osób trzecich. Ponadto Wojewoda Wielkopolski, powołując się na okoliczności związane z rozpatrzeniem przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 104/13 skargi na bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku J. K. z dnia 5 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy niniejsza sprawa, wyjaśnił, że wniosek ten dotyczył kwestii działania organu w trybie nadzoru i ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty [...]. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2014 r. skarżący wyjaśnili, że GINB do tej pory nie wydał żadnego orzeczenia, gdyż – jak to zostało wyjaśnione w skardze – pozostawił podanie (zażalenie na bezczynność) bez rozpoznania. Pismem przewodnim z dnia 10 marca 2014 r. Wojewoda Wielkopolski przedstawił kopię własnego pisma z dnia 21 stycznia 2014 r., które skierował do J. K. w związku z prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 104/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że strona skarżąca zarzuciła bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w rozpoznaniu żądania M. i R. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak . [...] z dnia [...] 2006 r. o pozwoleniu na budowę budynku [...]. Skarga została poprzedzona wniesieniem przysługującego stronie środka zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu strona skarżąca skutecznie wniosła do GINB zażalenie z dnia 15 listopada 2013 r. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Tutejszy Sąd podziela przy tym sposób wykładni przepisu art. 64 § 2 K.p.a. przedstawiony m.in. w wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10 i wyroku WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą W. Tarasa, OSP 2011/3/26 – orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 32/13; orzeczenia dostępne jw.), zgodnie z którym dyspozycja art. 64 § 2 K.p.a., inaczej niż podobne przepisy znajdujące się w innych ustawach procesowych, nie obejmuje sytuacji usunięcia braków po terminie jako przesłanki pozostawienia podania bez rozpoznania, zatem usunięcie braków, wprawdzie po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu, lecz przed dokonaniem przez organ administracji materialnotechnicznej czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wyklucza możliwość dokonania takiej czynności przez organ. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ przepisy rozdziału 13. działu II. Kodeksu postępowania administracyjnego aktualnie nie regulują kwestii dotyczącej formy wszczynania postępowania nieważnościowego, zatem w tym zakresie do tego postępowania zastosowanie znajdą ogólne przepisy dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego , a w tym i art. 61a K.p.a. (por. M. Jaśkowska [w:] M Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz Aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX 2014, komentarz do art. 153 K.p.a.; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 11 Wydanie – str. 642 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2165/12 – niepubl.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Zatem, jeżeli żądanie wszczęcie postępowania (w tym wypadku postępowania nieważnościowego) pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 633/12, dostępny jw.). W rozpatrywanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazali, że jako strona postępowania domagają się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak . [...] z dnia [...] 2006 r., użyli bowiem już w tytule pisma sformułowania "żądanie strony". Wprawdzie dalej w tym piśmie wskazali, że domagają się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, niemniej jednak w ocenie Sądu takie sformułowanie wniosku, jaki został wniesiony przez skarżących, sugeruje, że wnioskodawcy uważają, iż posiadają przymiot strony, pozwalający im skutecznie domagać się podjęcia przez organ czynność zmierzających do stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Starosty [...]. W takiej sytuacji Wojewoda Wielkopolski powinien był, odpowiednio, zawiadomić pozostałe strony postępowania o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania nieważnościowego i po rozpoznaniu sprawy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne lub też – w przypadku uznania, że wniosek nie pochodzi od osób będących stronami postępowania – powinien był bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2006 r. wpłynęło do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 22 kwietnia 2013 r. i od tego czasu organ ten nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy w związku z tym żądaniem, jak też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Tym samym doszło do nieuzasadnionego przekroczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego maksymalnych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 K.p.a organ zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, z kolei w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Za załatwienie sprawy, w szczególności za wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznane pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2013 r. W piśmie tym organ poinformował bowiem pełnomocnika strony jedynie o tym, że podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i wyjaśnił, że o ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżących jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy jego zdaniem doszło do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek skarżących z dnia 19 kwietnia 2013 r. i podjęcia dalszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. Zdaniem Sądu bezczynność Wojewody Wielkopolskiego należało ze względu na znaczny upływu czasu od dnia wniesienia żądania do dnia skierowania skargi do Sądu uznać za mającą charakter rażący. Bezczynność wynikała wprawdzie z błędnego odczytania przez organ żądania M. i R. K., którzy w swoim wniosku wskazali, że domagają się wszczęcia postępowania z urzędu. Użycie takiego sformułowania, jakkolwiek do pewnego stopnia mogło wywoływać pewne wątpliwości, to jednak obiektywnie nie powinno organu, dysponującego wyspecjalizowanymi służbami prawnymi, wprowadzić w błąd co do rzeczywistej treści żądania. Tym bardziej, że organ mógł zwrócić się do stron o ewentualne wyjaśnienie przedmiotu wniosku. Należy też wspomnieć, że ewentualne odmówienie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących (wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), o ile zostałoby powiązana z rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, stanowiłoby niezbędne uporządkowanie sprawy, usuwając stan niepewności skarżących (wnioskodawców) związany ze stanowiskiem organu względem ich statusu w postępowaniu, którego dotyczyło żądanie. Z tej też przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie orzekł, jak w punkcie II. sentencji wyroku. Ponadto, uwzględniając wniosek strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł w punkcie III. sentencji o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł. Kwota ta, z uwagi na względnie niewielką wysokość w stosunku do granic grzywny określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., ma przede wszystkim wymiar symboliczny, wzmacniając oddziaływanie perswazyjne na organ w zakresie terminowego załatwiania żądań zgłaszanych przez obywateli, i to niezależnie od tego, czy załatwienie sprawy przybiera postać merytoryczną czy też jedynie formalną (np. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). W tym miejscu zaznaczyć zarazem należy, że Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym, osoba nieposiadającą przymiotu strony nie tylko nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania na wniosek, ale również nie może skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej czy też wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu jest prawem organu, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności (wznowienia postępowania) zapadłego rozstrzygnięcia (por. wyro NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1482/11, dostępny jw.). O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składają się następujące kwoty: [...]zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; łącznie [...]zł (punkt IV. sentencji).