VIII SA/Wa 1047/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 144 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686, zwanej dalej "uchwałą"), orzekł o: 1) ustaleniu K. K. i A. K. (dalej "skarżący"), będącymi w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. G. i W. właścicielami nieruchomości, położonej przy ul. W. w R., oznaczonej nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. 2) rozłożeniu opłaty w kwocie [...] zł na raty roczne, płatne przez 10 lat. Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. w ul. G. i W. w R. została oddana do użytku sieć wodociągowa i kanalizacja sanitarna, wybudowana z udziałem środków Gminy. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co było podstawą ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Prezydent wskazał, że wartość nieruchomości skarżących określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Według operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] marca 2013 r. przez biegłą D. K., wartość nieruchomości położonej przy ul. W. w R., oznaczonej nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica w tych wartościach wynosi zatem [...] zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"), wpłaty jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący partycypował w budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, wpłacając kwotę [...] zł. Po przeliczeniu tej wpłaty wartość nakładów, jaka została odjęta od różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak więc kwota [...] zł pomniejszona o [...] zł daje [...] zł, z czego 50 % stanowi kwotę [...] zł. Jednocześnie Prezydent wyjaśnił, iż został uwzględniony zgłoszony przez zobowiązanych wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat. Podał także, iż w pismach z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. złożyli oni zastrzeżenia m.in. w odniesieniu do wysokości ustalonej w sprawie opłaty adiacenckiej. W udzielonych na ww. pisma odpowiedziach z dnia: [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. odniesiono się do podnoszonych zarzutów. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący oraz jego żona, K. K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładną, zawyżoną wycenę ich nieruchomości, która obecnie stanowi działkę rolną oraz nieuwzględnienie przy obliczeniu opłaty adiacenckiej poniesionych przez nich nakładów. Wskazali, iż w przypadku niewpłacenia wkładu własnego w wysokości [...] zł i nieuczestniczenia w "komitecie budowy infrastruktury" sieć wodociągowa i kanalizacja sanitarna zostałaby zbudowana przez Gminę, a oni posiadaliby wówczas środki na uiszczenie opłaty adiacenckiej. Jednak nikt o takiej opłacie przed powstaniem komitetu społecznego nie pouczył mieszkańców. W decyzji kwota wpłaconych przez nich nakładów jest odliczona od całości inwestycji, nie zaś od opłaty adiacenckiej. Wskazali także, iż opłata adiacencka nie jest wprowadzana we wszystkich gminach, co powoduje, że prawo nie jest równe wobec wszystkich. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R[...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium za bezsporny uznało fakt, że w ulicy W. i G. w R. doszło do wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (21 dni od dnia zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r.). W tym dniu obowiązywała uchwała ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Za bezsporne uznało także, iż w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy ulicy W., oznaczonej nr [...] i [...], stanowiącej w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej własność skarżącego i jego żony, którzy z tego tytułu zobowiązani są do poniesienia opłaty adiacenckiej. Kolegium podało, iż na potrzeby niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość nieruchomości, położonej w R. przy ulicy W., oznaczonej nr [...] i [...], o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu tych urządzeń infrastruktury wynosi [...] zł, a zatem nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Ponadto określono w nim wartość nakładów poniesionych przez właścicieli ww. nieruchomości na budowę przedmiotowej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na kwotę [...] zł, stosownie do postanowień § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 i § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W ocenie Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne. Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął rynkowe transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych o zbliżonych atrybutach do atrybutów wycenianej nieruchomości, według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz według stanu po ich wybudowaniu. Występujące różnice zostały skorygowane w procesie wyceny. Wartość wycenianej działki została także skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że na terenie obrębu G. (położenie wycenianej nieruchomości) nie stwierdzono wystarczającego obrotu prawem własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o podobnych atrybutach do atrybutów wycenianej nieruchomości, dlatego analizowany rynek poszerzono o wybrane obręby ze strefy pośredniej i peryferyjnej miasta, na których obrębach odnotowano sprzedaż gruntów niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu. Przy wycenie rzeczoznawca nie uwzględnił części składowych nieruchomości, a jej wartość według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu określono na dzień [...] marca 2013 r. - data sporządzenia wyceny. Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium uznało kwestię związaną z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez skarżących na rzecz budowy przedmiotowej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, uwzględnianych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985, zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym"). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 ww. rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Z kolei według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości. Kolegium uznało, że skoro warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżących do nowowybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone po [...] sierpnia 2011 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanego rozporządzenia, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów prawa, organ I instancji przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej zastosował właściwe przepisy, a sama opłata adiacencka w ocenianej sprawie została ustalona prawidłowo. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie uwzględniono poniesionych przez niego kosztów. Jak wynika z treści art. 148 ust. 4 u.g.n., przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, różnicę miedzy wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń. Natomiast w decyzji organu I instancji określono, że kwota wkładu własnego wynosząca [...] zł odliczona jest od całości inwestycji. Ponadto stosowanie przepisów znowelizowanych z pominięciem przepisów istniejących wcześniej, tj. w chwili powstania prawa, może doprowadzić do naruszenia zasady pewności prawa, a już na pewno prowadzi do naruszenia zaufania obywateli do prawa i zasady ochrony interesu obywateli będącego w toku realizacji. Wskazał, iż sporządzona wycena jest zła, nie uwzględnia bowiem jej specyficznego położenia, tj. obok rowu melioracyjnego co powoduje, że jest to teren zalewowy i wymaga dodatkowych nakładów na doprowadzenie do możliwości użytkowania. Operat szacunkowy został wykonany nierzetelnie, nieadekwatnie porównano ceny i przeprowadzono analizę rynku, ponieważ ceny nieruchomości w obecnym czasie spadają. Podał, iż sporna inwestycja zainicjowana została przez mieszkańców ulicy W., którzy udostępnili drogę, gdzie była prowadzona inwestycja; droga ta jest własnością mieszkańców, a nie miasta. Ponadto w sytuacji niewpłacenia wkładu własnego i nieuczestniczenia w komitecie budowy infrastruktury, kanalizacja i wodociąg zostałyby zbudowane przez Gminę, a skarżący posiadałby wówczas środki na opłatę adiacencką. Stwierdził także, że opłata adiacencka nie jest wprowadzana we wszystkich gminach, co powoduje, że prawo nie jest równe wobec wszystkich. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego są zasadne. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że Prezydent może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.). Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Sporządzenie operatu szacunkowego poprzedzone zostało oględzinami nieruchomości skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. Biegła w opinii uwzględniła okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się w strefie o symbolu MN 14 – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Wzięła również pod uwagę cechy wycenianej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, w tym: położenie, funkcjonalność, wielkość działki, dostępność do infrastruktury technicznej oraz dostępność komunikacyjną. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosowała wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej, dokładnie to wyjaśniając. Dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawiła sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. Zakres badania rynku to lata: 2011– 2012. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed podłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej wyniosła [...], zaś po wybudowaniu ww. infrastruktury – [...], co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej. Z operatu wynika, że biegła uwzględniła w szacunkach niekorzystne usytuowanie nieruchomości skarżącego (w pobliżu rowu wodnego), określając atrakcyjność jej położenia jako "mierna", a cechę funkcjonalność działki jako "średnią", co przełożyło się na wartość współczynników korygujących (str. [...]-[...] i [...] operatu). Jak wynika więc z przedmiotowego operatu szacunkowego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji wodno-sanitarnej spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącego o kwotę [...] zł. W tym zakresie, zdaniem Sądu, operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. Zarzuty skarżącego, iż został on sporządzony nierzetelnie nie zasługują na uwzględnienie, a stanowią tylko polemikę z prawidłowo oszacowanym wzrostem wartości jego nieruchomości związanym z wybudowaniem w ulicy W. urządzeń infrastruktury technicznej. Podważenie przedmiotowego operatu szacunkowego w oparciu o zarzuty strony, zdaniem Sądu, jest możliwe, ale jedynie poprzez przedstawienie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Dopiero rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (por. art. 157 ust. 4 u.g.n., wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 6 marca 2012 r., I SA/Wa 1450/11, LEX nr 1137283 oraz 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1164/11, LEX nr 1137270). W sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 145 i 146 u.g.n., Prezydent mógł, a nawet powinien – z punktu widzenia interesu fiskalnego gminy – skorzystać z kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową infrastruktury technicznej i nie wymaga to nawet dodatkowego uzasadnienia w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Niezasadny jest w tym zakresie zarzut skarżącego, że prawo nie jest równe dla wszystkich, ponieważ nie w każdej gminie taka opłata adiacencka jest naliczana. W istocie, przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Jednak jeżeli przepis prawa przyznaje organowi administracji kompetencję do wydania decyzji, to nie jest on zobowiązany wyjaśniać, dlaczego korzysta z tej kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 351/05, publ.cbois). Niezależnie od powyższego, decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Kanalizacja sanitarna i wodociągowa w ulicach: W. i G. w R. zostały wybudowane z udziałem środków Gminy R., Wodociągów Miejskich Sp. z o.o. w R. oraz Społecznego Komitetu Budowy, składającego się z właścicieli niektórych nieruchomości, położonych przy ww. ulicach. Udział skarżącego w budowie przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł [...] zł. Prace prowadzone były w dwóch etapach: I etap budowy rozpoczęto w dniu [...] września 2010 r., a zakończono w dniu [...] października 2010 r., zaś II etap budowy trwał od [...] maja 2011 r. do [...] października 2011 r., przy czym stworzenie warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (bezsporne). Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty oraz jest miarodajny odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości. W obowiązującym stanie prawnym opłata adiacencka, ustalona na podstawie art. 144 ust. 1 u.g.n., jest jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc partycypacja mieszkańców gminy w kosztach tych inwestycji gminnych następować powinna właśnie w formie opłat adiacenckich. Przedstawione wyżej rozważania nie stoją w sprzeczności z art. 148 ust. 4 u.g.n., w myśl którego na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń. Jednak podjęta w tej kwestii ewentualna uchwała nie może mieć w żadnym wypadku charakteru aktu normatywnego, a jedynie aktu o charakterze postulatu, apelu, zwracającego przy tym uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., iż ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Lex nr 327769). Niewątpliwe jest, że skarżący wniósł opłatę na poczet budowy infrastruktury technicznej w ulicy W., przy której posiada nieruchomość, jeszcze przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, tj. 26 sierpnia 2011 r. Jednak przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej organy przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., a dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę, poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Rozporządzenie zmieniające dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia zakresie, w którym precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 k.p.a. i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu orzekającego, organy nieprawidłowo uznały, że skarżący, pomimo iż wpłacił w ramach Społecznego Komitetu Budowy kwotę [...] zł. na poczet kosztów stworzenia urządzeń infrastruktury technicznej w jego ulicy (czego organy nie kwestionują), nie ma aktualnie prawa do zaliczenia całości kwoty na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej, tylko jej ułamkowej części, wynoszącej [...] zł. (według wyliczeń rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym). Organy obu instancji nie wskazują przy tym, jaki charakter ma pozostała kwota, którą skarżący uiścił na poczet budowy, czy zostanie mu zwrócona, kiedy, w jakim trybie. Organy zapomniały o treści art. 144 ust. 1 u.g.n., że jedyną legalną formą partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wniesienie opłaty adiacenckiej, natomiast ich udział we wcześniejszej fazie ponoszenia części kosztów budowy był za przyzwoleniem organów gminy i stanowił z pewnością element polityki jej rozwoju. Prezydent miał jednak podstawę do akceptowania takiej praktyki w art. 148 ust. 4 u.g.n., który pozwalał na pomniejszenie opłaty adiacenckiej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten - rangi ustawowej - wskazuje wprost na możliwość pomniejszenia w całości wartości nakładów, a nie tylko w ich części. W tym kontekście dodanie ust. 4 do § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które ma na celu dostosowanie treści rozporządzenia do regulacji zawartych w art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez wskazanie zasad określania przez rzeczoznawców majątkowych nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (tak w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego), zmienia znaczenie zapisu ustawy wyrażonego w art. 148 ust. 4 u.g.n. Mając z kolei na uwadze hierarchię źródeł prawa, niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Sąd dostrzega trudności organów w interpretacji i stosowaniu § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w związku z art. 148 ust. 4 u.g.n., które wynikły nie tylko z braku przepisów intertemporalnych do tegoż rozporządzenia, ale i z jego konsekwencji prawnych, prowadzących do podważenia zasad: zaufania obywatela do organów państwa oraz równości wszystkich obywateli wobec prawa. Nasuwa się w takiej sytuacji wniosek, że ci właściciele, którzy zaangażowali się w Społeczny Komitet Budowy i wsparli finansowo gminę w wykonaniu przedmiotowej inwestycji, znaleźli się w gorszej sytuacji prawnej od tych, którzy nie partycypowali w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej i wodociągu. Organy dla uzasadnienia zastosowania nowych przepisów dotyczących rozliczenia poniesionych przez skarżącego nakładów wskazały, iż rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów intertemporalnych, czyli kwestii dotyczącej stosowania nowych przepisów. Zdaniem Kolegium, w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, tj. [...] grudnia 2011 r., nastąpiło "zamknięcie zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego i decydować o zastosowaniu odpowiedniej metody uwzględnienia nakładów. Organy w tym zakresie zastosowały przepisy obowiązujące w dacie [...] grudnia 2011 r., przyznając jednocześnie, że skarżący uiścił wpłatę na rzecz przedmiotowej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w czasie, gdy obowiązywały "stare przepisy", które w sposób bardziej korzystny regulowały sprawę zaliczenia nakładów. Zdaniem Sądu, "zamknięcie zdarzenia" w przedmiotowej sprawie, tj. data [...] grudnia 2011 r., w której nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z infrastruktury technicznej, ma decydujące znaczenie, ale nie dla rozliczenia nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości wówczas, kiedy mieli świadomość zaliczenia ich w przyszłości na poczet opłaty adiacenckiej wobec wyraźnej dyspozycji art. 144 ust. 1 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Jak już wyżej wskazano, moment ten jest miarodajny dla ustalenia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, czy ustalenia osoby właściciela nieruchomości. Od tego dnia biegnie również dla organu trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 u.g.n. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie został w żaden sposób zmieniony, a jedynie doprecyzowany przez § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który odsyła z kolei do "odpowiedniego" (a nie wprost) stosowania § 28 ust. 6 tegoż rozporządzenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie negują, że skarżący ukształtował swoje interesy w zaufaniu do "dawnego" prawa, jednak decydują się na rozliczenie jego nakładów na budowę infrastruktury technicznej według "nowej metody", pomimo iż nie wskazały, jaki jest dostatecznie ważki interes publiczny, aby odejść od poszanowania interesu jednostki. Organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż w sytuacji braku przepisów intertemporalnych do rozporządzenia zmieniającego, w każdym przypadku winny badać, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej. Musi to każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast., wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s.328 i nast., uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, LEX nr 48875, uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., Nr 3, poz.71). Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy winny rozliczyć udział skarżącego w budowie infrastruktury technicznej w ulicach W. i G. w R. według zasady ustawowej, określonej w art. 148 ust. 4 u.g.n., a nie zgodnie ze wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym metodą przewidzianą dla rzeczoznawców majątkowych w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rozliczenie nakładów zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. następuje jedynie przez zastosowanie działania matematycznego i nie wymaga w tym zakresie wiedzy specjalnej i szacunku rzeczoznawcy majątkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając uchybienie organów związane z wykładnią stosowania prawa w przedmiotowej sprawie w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co doprowadziło do zawyżenia skarżącemu naliczonej opłaty adiacenckiej. Organy w ten sposób naruszyły art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) w związku z art. 148 ust. 4 i art. 144 ust. 1 u.g.n. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając na uwadze konieczność modyfikacji operatu szacunkowego związaną z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. (upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia) oraz ponowne ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na rzecz skarżącego i jego żony, jako właścicieli nieruchomości przy ul. W. w R., z tytułu budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w tejże drodze oraz w ulicy G.. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie miał na uwadze powyższą wykładnię i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, a w szczególności prawidłowego zaliczenia nakładów poniesionych przez skarżącego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej.